取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的性質(zhì)區(qū)分具有歷史意義。以前“統(tǒng)銷”分配的依據(jù)就是戶口。圖為上世紀五十年代農(nóng)民報名加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。（資料圖片）

　　■ 秦德君

　　提要

　　新中國成立后，基于血緣宗族關(guān)系的倫理身份被打碎。但隨著計劃體制的確立,形成了諸如政治身份、戶籍身份、所有制身份、干部工人身份等新的身份概念,戶籍身份則是其核心。打破身份限制，使廣大進城務(wù)工農(nóng)民工獲得合法的市民資格和平等的公民待遇，體現(xiàn)了公平和正義。

　　近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出改革現(xiàn)行戶籍制度，到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，同時基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的社會管理和公共服務(wù)體系，開啟了新中國成立以來戶籍制度的重大變革，對于實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，推進社會治理的創(chuàng)新發(fā)展，具有重要意義。

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　　取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分是歷史性進步

　　總體看，《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》）提出戶籍制度改革的大目標有三個：一是以2020年為節(jié)點，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶；二是基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的公共服務(wù)體系；三是建立規(guī)范有序的新型戶籍制度。而其整個改革方案，有著五個方面的歷史性突破和變革。

　　第一，放開和調(diào)整戶口遷移和落戶政策。一是“全面放開”建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；二是“有序放開”中等城市（50萬至100萬城市）落戶限制；三是“合理確定”大城市（100萬至300萬城市）落戶條件，人口300萬至500萬的城市適度控制落戶規(guī)模；四是“嚴格控制”特大城市（500萬以上城市）人口規(guī)模，建立完善積分落戶制度。

　　第二，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的性質(zhì)區(qū)分，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。公民到其他市級以上城市居住半年以上的，可在居住地申領(lǐng)居住證。居住證持有人享有所在地同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、公共文化、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

　　第三，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，覆蓋全部常住人口。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系并保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。

　　第四，實行以公民身份號碼為唯一標識的人口信息制度，建設(shè)國家人口基礎(chǔ)信息庫。其勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)整合和共享。

　　第五，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體財產(chǎn)的收益分配權(quán)。以“依法、自愿、有償”原則，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　這五個方面，無論在戶籍制度改革、保護進城落戶群體的社會權(quán)益上，還是在社會治理上，都體現(xiàn)了歷史性的新突破。在改革實施步驟上體現(xiàn)了頂層設(shè)計的思想方法，即先解決好存量，再有序引導(dǎo)增量，同時尊重城鄉(xiāng)居民自主意愿，不強迫辦理落戶，并充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，實施“差別化”落戶政策的通盤考慮。

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　　從社會治理視角看戶籍制度改革

　　以1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒發(fā)為標志，我國開始以法律形式對城鄉(xiāng)人口流動予以限制，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟模式”應(yīng)運而生。我國戶籍制度的特點，是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種做法在新中國成立初期曾起過積極作用，但隨著時代的進步和現(xiàn)代化的推進，其弊端日彰。此次戶籍制度改革在社會治理上意義非凡，主要可歸納為三方面。

　　一是從身份社會邁向國民社會。在現(xiàn)代國家，國民的唯一身份標識是“公民”。戶籍改革的本質(zhì)，是取消“身份”限制，打破城鄉(xiāng)分割的“身份”二元結(jié)構(gòu)，以統(tǒng)一的公民資格實施國民待遇。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的二分，城鄉(xiāng)公民在居住地統(tǒng)一登記為“居民”，這使半個多世紀以來形成于計劃經(jīng)濟時代的舊身份標識不復(fù)存在，這是歷史性的進步。

　　傳統(tǒng)社會中，身份成為人們地位高低、權(quán)利大小、義務(wù)多少的依據(jù)，并在意識形態(tài)層面凝結(jié)成心理情結(jié)�！吧矸荨钡谋举|(zhì)是厘定社會差異，構(gòu)成人的社會層級。新中國成立后，基于血緣宗族關(guān)系的倫理身份被打碎，但隨著計劃體制的確立，形成了諸如政治身份、戶籍身份、所有制身份、干部工人身份等新的身份概念，戶籍身份則是其核心。打破身份限制，使廣大進城務(wù)工農(nóng)民工獲得合法的市民資格和平等的公民待遇，體現(xiàn)了公平和正義，正如著名思想家梅因所言：所有進步社會的運動，都是一個“從身份到契約”的過程。

　　二是從固化社會步入流動社會。改革開放30多年來，我國形成了大規(guī)模人口遷徙和流動，截至今年6月底，外出農(nóng)民工1.74億，它大大激發(fā)了社會活力，促進了社會經(jīng)濟發(fā)展。但舊的戶籍制度制約著進一步的社會流動，對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新城鎮(zhèn)化都構(gòu)成體制性障礙。其最大負面，是在城市與鄉(xiāng)村之間筑起一道隔離，形成固化的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟”模式，阻礙了各種社會資源和經(jīng)濟要素的自由流動和更有效率的配置。

　　人類文明經(jīng)歷表明，社會的遷徙和流動是一個社會活力和健康的淵源所。社會流動表現(xiàn)為垂直流動與水平流動、一生流動與代際流動、個別流動與結(jié)構(gòu)性流動多種形態(tài)，傳統(tǒng)社會的封閉性表現(xiàn)為各種形態(tài)的社會流動極少，“官恒為官，民恒為民”，大部分人注定在其父輩所屬階層和其地域空間終其一生。在我國當下發(fā)展中，真正影響大并構(gòu)成深層次社會矛盾的，是戶籍制度改革滯后蘊含的一系列社會問題。打破固化的社會流動束縛，加速社會群體和各種經(jīng)濟要素、社會資源的自由流動，才能實現(xiàn)效益最大化，促進社會財富源涌和社會結(jié)構(gòu)的變遷，有利于“橄欖形”社會的建立。有分析認為，如果“戶籍新政”能全面落實，至少能促使我國經(jīng)濟增長延續(xù)20年以上。

　　三是從權(quán)力社會走向權(quán)利社會�！兑庖姟钒选耙婪ūＵ瞎駲�(quán)利”置于突出位置，“切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益”，“居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利”，“保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的集體財產(chǎn)權(quán)、收益分配權(quán)和流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，“保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”，成為整個戶籍制度改革的基本理念和規(guī)定動作。公民權(quán)利的擴展程度，能清晰地反映出一個社會的文明狀況。將公民權(quán)利置于社會治理的中心點上，是現(xiàn)代社會區(qū)別傳統(tǒng)社會的一個重要標志。以戶籍改革為新起點，社會治理步入以實現(xiàn)公民權(quán)利為重心的新型管理形態(tài)，反映了社會文明進步的腳印。

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　　全面實施戶籍制度改革需在規(guī)制層面革故鼎新

　　注重從深層次的制度結(jié)構(gòu)上推進戶籍制度改革。從城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是今后幾十年中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本走向。改革戶籍制度是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項戰(zhàn)略舉措，它是繼20世紀80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，對農(nóng)民的又一次大解放。規(guī)制是一個社會結(jié)構(gòu)的靈魂，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須重在規(guī)制層面的革故鼎新，通過相應(yīng)法規(guī)和制度的創(chuàng)新和實施，加快外來人口本地化和農(nóng)民工市民化進程，提高落戶群體的歸屬感和認同感。

　　抓緊推出教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，確保進城群體享受平等的國民待遇。戶籍制度改革成功與否，人們受惠程度如何，很大程度上取決于各地綜合配套政策的跟進。中國社科院今年三月發(fā)布《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程報告》測算表明，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本，約為13萬元。其中東、中、西部人口轉(zhuǎn)移公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。在國家層面，要進一步給出具體政策，如土地流轉(zhuǎn)制度的完善和剛性化；在地方層面，關(guān)鍵要落實公共財政支撐，實現(xiàn)經(jīng)費保障，實現(xiàn)落戶群體住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務(wù)平等的權(quán)益保障。

　　充分尊重人們意愿，防止急于求成、運動式推進。此次改革作為戶籍制度改革新起點將開創(chuàng)一個新階段。新階段之“新”，不僅在于建立新戶籍制度，還在于探索與此相應(yīng)的社會治理新模式。只有創(chuàng)新思維，才能實現(xiàn)戶籍制度改革的大目標。同時，要充分尊重民意，謹防一窩蜂、一刀切、一廂情愿。2012年全國2.6億農(nóng)民工留在鄉(xiāng)內(nèi)為37%，縣、鄉(xiāng)加一起為51%，即有一半以上農(nóng)民工沒有出縣，跨省流動占29%。在縣級城市，許多農(nóng)民工選擇了“城里有房，村里有家”即城市就業(yè)、農(nóng)村居住的“雙棲”模式。隨著改革的實施，還會出現(xiàn)新的“居住-就業(yè)”形態(tài)。要根據(jù)不斷發(fā)生的新情況及時調(diào)整政策的“扇面度”，實現(xiàn)社會治理的新突破。

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