錢(qián)孝平 李鋒

　　對(duì)于城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐是一個(gè)逐步深化的過(guò)程。回顧改革開(kāi)放以來(lái)的城鎮(zhèn)化歷程，改革初期是市場(chǎng)主導(dǎo)的“以市圍城”模式，各地塊狀經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)各地的城、鎮(zhèn)建設(shè)。進(jìn)入世紀(jì)之初，政府主導(dǎo)的“以城興市”模式濫觴，城、鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模迅速擴(kuò)張，隨之一系列的問(wèn)題也由此而凸顯出來(lái)，其中最為突出的問(wèn)題之一，即是在“造城”、“造鎮(zhèn)”過(guò)程中，只一味注重城鎮(zhèn)空間物質(zhì)形態(tài)的建設(shè)，而忽視了城鎮(zhèn)化中以目標(biāo)受益群體的權(quán)益保障、福祉提升為核心的制度建設(shè)。十八大、十八屆三中全會(huì)以來(lái)，對(duì)于這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也愈加清晰，新型城鎮(zhèn)化要求從物的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化需要以全面改革來(lái)保障，而全面改革的落腳點(diǎn)則是制度創(chuàng)新與制度建設(shè)，以制度來(lái)推進(jìn)整個(gè)城鎮(zhèn)化的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。制度城鎮(zhèn)化包括三個(gè)維度，即：治理體系上的制度統(tǒng)籌，權(quán)益保障上的制度創(chuàng)新，形態(tài)提升上的制度跟進(jìn)。

　　一、戰(zhàn)略重構(gòu)、治理創(chuàng)新：在城鎮(zhèn)化的宏觀統(tǒng)籌上，要探索“頂層設(shè)計(jì)與市場(chǎng)導(dǎo)向相配套”的治理機(jī)制，系統(tǒng)構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的治理制度體系

　　城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略定位要從形態(tài)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向制度城鎮(zhèn)化。制度城鎮(zhèn)化所隱含的一個(gè)重要特征是治理的科學(xué)性與系統(tǒng)性，需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)提供一個(gè)系統(tǒng)的治理框架，以約束地方政府的政績(jī)沖動(dòng)。頂層設(shè)計(jì)的核心是確權(quán)、賦權(quán)與維權(quán)，在賦權(quán)基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在城鎮(zhèn)化中的資源配置中的決定性作用。頂層設(shè)計(jì)與市場(chǎng)導(dǎo)向相配套的改革，包括三個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)：

　　一是法律制度層面的頂層設(shè)計(jì)。要立足于集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)的平等權(quán)益、公共利益的界定以及集體產(chǎn)權(quán)中的個(gè)體權(quán)益保障等核心環(huán)節(jié)，以農(nóng)民平等共享城鎮(zhèn)化紅利為導(dǎo)向，健全和完善相應(yīng)的城鎮(zhèn)化中產(chǎn)權(quán)界定與權(quán)益保障相關(guān)的法律制度體系。二是行政制度層面的頂層設(shè)計(jì)。要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的考核制度，將農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)民平等參與、農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化紅利納入考核目標(biāo)，并增加其權(quán)值，考察的重點(diǎn)不是城鎮(zhèn)及新農(nóng)村建設(shè)中的公共品以及公共服務(wù)的形態(tài)與數(shù)量，而是其所產(chǎn)生的真實(shí)福利效應(yīng)。三是市場(chǎng)機(jī)制層面的維權(quán)保障。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化，由政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向的建設(shè)模式，政府通過(guò)確權(quán)、賦權(quán)，由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民（村集體）的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，而不是單純地依靠政府集聚資源再進(jìn)行分配。對(duì)于新建城鎮(zhèn)，要充分考慮“空間－產(chǎn)業(yè)－人口－生態(tài)資源”的復(fù)合效應(yīng)，要以中長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，進(jìn)行人口以及空間規(guī)劃。

　　二、賦權(quán)于民、綜合改革：在城鎮(zhèn)化的改革重點(diǎn)上，要探索“經(jīng)濟(jì)權(quán)益與戶籍身份相分離”的權(quán)益機(jī)制，有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的權(quán)利權(quán)益保障

　　在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元分割中的戶籍固化，導(dǎo)致相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益也囿于戶籍藩籬而不能有所突破。以戶籍制度改革與區(qū)域戶籍制度管理創(chuàng)新，逐步推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的深化。

　　一是要逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍待遇的一體化。城鎮(zhèn)居民獲得優(yōu)于村改居及其他進(jìn)城農(nóng)民的待遇，并不是因其對(duì)區(qū)域發(fā)展的貢獻(xiàn)，而是源于城鄉(xiāng)二元的戶籍身份優(yōu)勢(shì)。我們要看到，城鎮(zhèn)建成（規(guī)劃）區(qū)的發(fā)展依賴(lài)于原住民的權(quán)益以及全域發(fā)展指標(biāo)的讓渡，因此，利用公共財(cái)政為全域農(nóng)民提供城鄉(xiāng)一體化的戶籍待遇是合理的，基本社會(huì)保障與公共服務(wù)作為公共品，應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)籌，結(jié)合區(qū)域財(cái)政實(shí)力，均等普惠城鄉(xiāng)居民，同等對(duì)待。戶籍改革的推動(dòng)需要依靠國(guó)家層面的統(tǒng)籌推進(jìn)，但這需要一個(gè)過(guò)程，對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展較好的區(qū)域，特別是具有行政自主權(quán)的縣域，應(yīng)率先探索本區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)戶籍待遇一體化機(jī)制。二是要積極探索“經(jīng)濟(jì)權(quán)益與戶籍身份相分離”的權(quán)益保障機(jī)制。經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益與戶籍身份是相綁定的，進(jìn)城入戶與保有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益之間只能二選其一，導(dǎo)致許多已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)、并長(zhǎng)期居住的戶籍“農(nóng)民”，進(jìn)城而難以享受屬地化的公共服務(wù)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍待遇一體化之后，要探索這種戶籍與經(jīng)濟(jì)權(quán)益相分離的機(jī)制，讓具備進(jìn)城就業(yè)、居住的本行政區(qū)劃內(nèi)的“農(nóng)民”在保有集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，平等享有基本社會(huì)保障與屬地的公共服務(wù)。三是要全面強(qiáng)化農(nóng)村綜合改革與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。以戶籍身份與經(jīng)濟(jì)權(quán)益相分離為改革的突破口，全面推進(jìn)農(nóng)村的綜合配套改革，立足于農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益的股份量化，有效探索農(nóng)村承包地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地的抵押權(quán)、農(nóng)村集體股份轉(zhuǎn)讓等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立和完善農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益交易模式的城鄉(xiāng)并軌。

　　三、全域布局、功能補(bǔ)償：在城鎮(zhèn)化的形態(tài)提升上，要探索“全域布局與功能補(bǔ)償相結(jié)合”的建設(shè)機(jī)制，全面完善新型城鎮(zhèn)化的空間功能形態(tài)

　　一方面，對(duì)于原來(lái)已經(jīng)建成的城鎮(zhèn)形態(tài)要與制度建設(shè)相對(duì)接、相配套，提升城鎮(zhèn)現(xiàn)有形態(tài)的功能與效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)建成區(qū)的集約高效發(fā)展；另一方面，后續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展中要以制度城鎮(zhèn)化作為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化全域空間布局、落實(shí)區(qū)域功能補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)全域的城鎮(zhèn)化形態(tài)建設(shè)。

　　一是要確立城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)布局。現(xiàn)代城鎮(zhèn)空間集聚的邏輯，應(yīng)該是依托于“經(jīng)濟(jì)地理”的概念，依托于城鎮(zhèn)化空間規(guī)劃建設(shè)的制度體系引導(dǎo)，減少行政意志的過(guò)度干預(yù)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向，促進(jìn)人口的空間集聚，同時(shí)還要強(qiáng)化環(huán)保立法，綜合考量該區(qū)域的生態(tài)資源承載力與原生態(tài)基質(zhì)資源的保護(hù)。因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)空間的適度規(guī)模與城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的全域布局要統(tǒng)籌地考慮，一方面要適當(dāng)限制新建城鎮(zhèn)的規(guī)模，避免低效的造大城項(xiàng)目；另一方面要應(yīng)用“交通為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式（TOD）”，依托于交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行多節(jié)點(diǎn)的空間布局，明確各節(jié)點(diǎn)的功能與產(chǎn)業(yè)定位，以跨節(jié)點(diǎn)的空間聯(lián)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)全域產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)以及全域功能的整合效應(yīng)。二是要確立城鎮(zhèn)化發(fā)展中的功能補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)一體化的城鎮(zhèn)空間布局，確定各節(jié)點(diǎn)以及節(jié)點(diǎn)內(nèi)部區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)及功能定位，依據(jù)發(fā)展指標(biāo)的全域平衡，建立區(qū)域性的功能補(bǔ)償基金制度，城鎮(zhèn)區(qū)域、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)中，要提留專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償基金定向解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域社會(huì)保障與公共服務(wù)。三是要適當(dāng)引導(dǎo)就地城鎮(zhèn)化。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口數(shù)量巨大，就地城鎮(zhèn)化是重要的路徑選擇。因此，在權(quán)益保障、綜合改革、空間布局、功能補(bǔ)償?shù)纫幌盗姓邉?chuàng)新基礎(chǔ)上，還要從內(nèi)生發(fā)展的要求出發(fā)，將全域特別是農(nóng)村空間形態(tài)建設(shè)上與農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，以發(fā)展生態(tài)、休閑、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域的人口“再集聚”，實(shí)現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)、不離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化。