城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。經(jīng)驗(yàn)表明，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能在低水平城鎮(zhèn)化下進(jìn)入中等收入和高收入社會(huì)。但是，如果在發(fā)展中忽視城鎮(zhèn)化質(zhì)量，即便達(dá)到70%以上的高城鎮(zhèn)化水平，也難免落入“中等收入陷阱”。當(dāng)前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化的中點(diǎn)上，能否跨越中等收入階段邁向高收入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量是關(guān)鍵。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，明確了今后一個(gè)時(shí)期提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主攻方向和重點(diǎn)任務(wù)。

　　全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變

　　改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著全球化加深和工業(yè)化加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展過(guò)程，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化。一是城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)造和人口吸納能力明顯增強(qiáng)。截至2013年，我國(guó)有2.7億農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)移。二是城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了強(qiáng)勁支撐。綜合國(guó)內(nèi)外多種研究成果，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大約貢獻(xiàn)了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)10%年均增長(zhǎng)率的20%。三是城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)開(kāi)始發(fā)揮作用。我國(guó)已形成京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等國(guó)家級(jí)城市群以及若干區(qū)域性城市群，城市群內(nèi)部要素流動(dòng)和專(zhuān)業(yè)分工明顯加強(qiáng)。四是城鎮(zhèn)化的物質(zhì)文化成果惠及面不斷擴(kuò)大。

　　但是，我國(guó)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中，也積累了不少問(wèn)題，主要包括：大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后；“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地利用粗放低效；城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配；城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問(wèn)題日益突出；自然文化歷史遺產(chǎn)保護(hù)不力，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色。造成這些問(wèn)題的原因，主要是在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中重物輕人，重增長(zhǎng)輕服務(wù)，重速度輕質(zhì)量。這種粗放的城鎮(zhèn)化模式如果繼續(xù)下去，不利于發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)仍處在城鎮(zhèn)化率30%—70%的快速發(fā)展區(qū)間，城鎮(zhèn)化釋放的發(fā)展?jié)摿σ廊痪薮�，但傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式卻難以為繼。隨著勞動(dòng)年齡人口供給的減少和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的不斷轉(zhuǎn)移，我國(guó)依靠廉價(jià)勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)逐步削弱，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，需要從依靠擴(kuò)大勞動(dòng)力的數(shù)量向提高勞動(dòng)力的質(zhì)量轉(zhuǎn)變。我國(guó)人均資源占有低，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境制約更加突出，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，需要從依靠資源數(shù)量投入向提高使用效率轉(zhuǎn)變。城市內(nèi)部形成的“新二元結(jié)構(gòu)”矛盾日趨突出，戶籍人口和外來(lái)人口“同工不同酬，同城不同權(quán)”，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，建立更加包容的社會(huì)融合機(jī)制。因此，城鎮(zhèn)化從速度型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量型增長(zhǎng)，是新階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。只有全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，這是由中等收入社會(huì)邁向高收入社會(huì)的必要條件。

　　推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，要著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題

　　推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是伴隨我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化全過(guò)程的長(zhǎng)期任務(wù)。到2020年的這一段時(shí)期，要著重解決“三個(gè)1億人”的問(wèn)題，即促進(jìn)約1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

　　有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。城鎮(zhèn)化的核心是化農(nóng)民為市民。我國(guó)城鎮(zhèn)化目前存在的最大問(wèn)題是，人口市民化率的提高大大滯后于城鎮(zhèn)化率的提高。2013年我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，但人口市民化率只有36%左右。有人擔(dān)心，只解決1億人城鎮(zhèn)落戶難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。也有人擔(dān)心，差別化城鎮(zhèn)落戶政策會(huì)不會(huì)使流動(dòng)人口多的地方特別是大城市和特大城市農(nóng)民工想落戶而落不下，而落戶條件相對(duì)寬松的中小城市又沒(méi)有人愿意落戶。事實(shí)上，2012年，在地級(jí)市以下就業(yè)的外出務(wù)工農(nóng)民工占外出務(wù)工農(nóng)民工總量的70%，約1.1億人。如果這些人有意愿在中小城市落戶，對(duì)于推進(jìn)市民化將是一個(gè)重大進(jìn)展。大城市和特大城市的農(nóng)民工，仍可通過(guò)居住證等逐步融入城市。因此，到2020年，促進(jìn)約1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，是一個(gè)多層面、可操作的工作目標(biāo)，并不是只解決落戶那1億人的基本公共服務(wù)，其他人不在解決范圍內(nèi)。對(duì)此，要全面正確地理解。

　　加大對(duì)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的支持，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的重要手段。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達(dá)62.2%，而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別只有48.5%和44.8%，隨著東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快和西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略的深入實(shí)施，在中西部資源承載力較強(qiáng)的地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近從業(yè)定居，具備了條件和可能。統(tǒng)計(jì)顯示，近年來(lái)中西部吸納農(nóng)民工就業(yè)能力明顯增強(qiáng)，2010—2012年，全國(guó)新增農(nóng)民工總量2038萬(wàn)人，中西部吸納了62.4%，年均增長(zhǎng)635.5萬(wàn)人。但是，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，并不是一件可以輕易完成的任務(wù)。需要加快推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程，壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提高公共服務(wù)保障能力，才能增強(qiáng)中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)的發(fā)展后勁，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近從業(yè)定居，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。

　　加大棚戶區(qū)和城中村改造力度，是建設(shè)宜居城市的關(guān)鍵舉措。戰(zhàn)后許多發(fā)展中國(guó)家在高城鎮(zhèn)化水平下落入“中等收入陷阱”，一個(gè)重要的原因是不能給城鎮(zhèn)人口和移民提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和配套的公共服務(wù)，出現(xiàn)了一邊高樓林立、一邊棚戶連片的“貧民窟”現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)表明，僅有0.6%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地購(gòu)房，絕大多數(shù)農(nóng)民工尚不具備在城市購(gòu)房的能力。因此，應(yīng)以公共租賃住房為重點(diǎn)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)保障住房覆蓋范圍，逐步將中低收入住房困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭納入保障體系。通過(guò)多種保障措施，逐步改善困難群體的住房條件�？梢哉f(shuō)，棚戶區(qū)和城中村改造，是我國(guó)改善城市人居環(huán)境的獨(dú)創(chuàng)措施，將對(duì)治理“城市病”起到重大作用。

　�。ㄗ髡邽閲�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）