改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，其引發(fā)的大規(guī)模人口遷徙，改變了億萬(wàn)農(nóng)民的命運(yùn)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為中華民族的崛起與復(fù)興作出了巨大貢獻(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化之“新”，是要在對(duì)既有城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，探索出一條符合中國(guó)國(guó)情的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化道路。其中，在城鎮(zhèn)化的具體模式選擇中，社會(huì)各界包括學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論比較激烈的就是有關(guān)就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。

　　所謂就地城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村人口不再一味地向大中城市遷移，而是依托中心村和小城鎮(zhèn)，或把散落的農(nóng)村居民點(diǎn)適時(shí)適度聚集發(fā)展為新社區(qū)，并逐漸成長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為新城鎮(zhèn)，就地就近實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)化和市民化的城鎮(zhèn)化模式。所謂異地城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口大量集中向大中城市或向發(fā)達(dá)地區(qū)城市流動(dòng)、遷移的城鎮(zhèn)化模式。

　　主張就地城鎮(zhèn)化模式的學(xué)者的基本觀點(diǎn)是：我國(guó)大城市已開(kāi)始呈現(xiàn)出交通擁堵、空氣污染、用水緊缺、房?jī)r(jià)過(guò)快上漲等“城市病”。異地城鎮(zhèn)化模式誘發(fā)了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題：大城市的容量限制、資源限制與戶籍限制，使大量農(nóng)民工無(wú)房住、無(wú)公平的權(quán)利保障，有陷入貧民窟的危險(xiǎn)；同時(shí)，農(nóng)民大舉進(jìn)城造成農(nóng)村出現(xiàn)大量留守老人和留守兒童，農(nóng)村土地資源浪費(fèi)，新農(nóng)村建設(shè)缺乏主力軍，一些地方出現(xiàn)了大量空心村等現(xiàn)象。因此，應(yīng)推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，通過(guò)土地置換和土地整理的綜合方式引導(dǎo)農(nóng)民集聚，建立眾多適宜人居的村鎮(zhèn)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，從而縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并減輕大城市的壓力，防治“城市病”。

　　主張異地城鎮(zhèn)化模式的學(xué)者的基本觀點(diǎn)是：就地城鎮(zhèn)化完全忽視了地理位置對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的作用，特別是如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人口集聚無(wú)異于紙上談兵，因?yàn)檗r(nóng)民在其中不能獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，就難以穩(wěn)定下來(lái)。而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，農(nóng)民一般都是跨越小集鎮(zhèn)，直接進(jìn)入縣城乃至更大的城市，因?yàn)槟抢锇l(fā)展機(jī)會(huì)更多�，F(xiàn)在，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口正流向城市，鄉(xiāng)村人口聚集在孤立區(qū)域形成小城鎮(zhèn)是很不明智的。另外，相對(duì)而言，異地城鎮(zhèn)化是一種較為資源集約的城鎮(zhèn)化方式，而就地城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)國(guó)家層面規(guī)劃建設(shè)成本的上升和資源的浪費(fèi)。

　　筆者認(rèn)為，兩種城鎮(zhèn)化模式并非完全對(duì)立、非此即彼，而是并行不悖的，可以相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，整體推動(dòng)城市化的健康發(fā)展。同時(shí)，兩種模式的總體思路和目標(biāo)是一致的，即立足于公平正義、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域平衡、注重內(nèi)涵，從而促進(jìn)共同富裕、人民幸福的城鎮(zhèn)化。具體而言，實(shí)行就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并重的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，應(yīng)充分考慮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)、政策導(dǎo)引、農(nóng)民自愿選擇等因素，并根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況采取有針對(duì)性的模式選擇。為此，應(yīng)特別注意把握好以下幾個(gè)方面。

　　第一，不管是異地城鎮(zhèn)化還是就地城鎮(zhèn)化，都應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置作用，讓人口、土地、資金等要素在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間自由流動(dòng)，自然形成城鎮(zhèn)體系。其中一個(gè)關(guān)鍵的方面是必須不失時(shí)機(jī)解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，盤(pán)活農(nóng)村土地資源，使其發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)效應(yīng)、集約效應(yīng)，支持更多農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，享受耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)化雙重福利，并使市場(chǎng)要素向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)集聚，吸引中小企業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本將過(guò)剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到村鎮(zhèn)，奠定就地城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)要通過(guò)主動(dòng)對(duì)接大中城市、城市群，發(fā)展生態(tài)、旅游、特色農(nóng)業(yè)，將本地勞動(dòng)力、資源和市場(chǎng)需求結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化。

　　第二，加快形成多層次的城市（鎮(zhèn)）體系，特別是要大力發(fā)展城市群，使之具備吸引更多投資、吸納更多就業(yè)的發(fā)展空間，這有利于發(fā)揮異地城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化的聯(lián)動(dòng)作用。異地城鎮(zhèn)化以各省大城市、城市群為主，同時(shí)重點(diǎn)在大城市郊區(qū)、城市群之間的農(nóng)村地區(qū)、產(chǎn)業(yè)與交通條件好的鄉(xiāng)村中心鎮(zhèn)實(shí)施就地城鎮(zhèn)化。但這種模式，中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或難簡(jiǎn)單復(fù)制，這些地區(qū)可能還會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)以異地城鎮(zhèn)化模式為主。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，中西部地區(qū)也應(yīng)以大城市為依托，逐步形成輻射作用大的城市群，并以縣域城市為重點(diǎn)，集中發(fā)展有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的中心城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)。

　　第三，要緩解異地城鎮(zhèn)化帶來(lái)的對(duì)大城市的壓力，通過(guò)就地城鎮(zhèn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)一體，最關(guān)鍵的一項(xiàng)是必須在制度供給、公共資源配置、基本保障上實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一、公平對(duì)待。要?jiǎng)?chuàng)造條件，結(jié)合戶籍制度改革，以市民化為依歸，以資源、公共服務(wù)均等化、全覆蓋為重心，讓已經(jīng)在城市里長(zhǎng)期生活、已有固定職業(yè)的農(nóng)民工真正融入城市，成為城市市民，穩(wěn)固異地城鎮(zhèn)化成果。在北京、上海等特大城市控制人口規(guī)模的同時(shí)，大城市應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮吸納外來(lái)人口的作用，中小城市和小城鎮(zhèn)則應(yīng)放寬落戶條件，條件成熟的地方，則應(yīng)完全放開(kāi)戶籍，以實(shí)現(xiàn)戶口一體化和就地城鎮(zhèn)化。另外，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的教育制度和統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度。要建立大中城市優(yōu)質(zhì)資源向小城鎮(zhèn)延伸機(jī)制，把大城市與小城鎮(zhèn)的文化、教育、醫(yī)療等資源有機(jī)整合。

　　第四，要制定政策，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法，拓寬民間資本的投入領(lǐng)域，激活社會(huì)資本，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。要建立產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)大中城市工業(yè)企業(yè)向小城鎮(zhèn)梯度轉(zhuǎn)移。要全面提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。另外，城鎮(zhèn)化應(yīng)相對(duì)集中，而且必須重內(nèi)涵式發(fā)展，重視人的城鎮(zhèn)化，應(yīng)避免出現(xiàn)新的不合理利用和浪費(fèi)土地現(xiàn)象。

　�。ㄗ髡邌挝唬何髂洗髮W(xué)文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院；本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目重點(diǎn)課題〔SWU0909509〕成果）