工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)性的深層問題，能否解決這個(gè)事關(guān)全局和戰(zhàn)略性的重大問題，是檢驗(yàn)改革深度和執(zhí)政水平的一把標(biāo)尺。十八屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。這是在新的發(fā)展階段，中國(guó)共產(chǎn)黨以改革健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的系統(tǒng)思考。

　　經(jīng)過三十多年改革發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以及城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了深刻變化。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐收、農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)的同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益和勞動(dòng)權(quán)益受損，農(nóng)村公共資源和基本公共服務(wù)缺失，支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)治理的人力資源匱乏，農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城市趨同等許多問題，制約著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和“三農(nóng)”問題的根本解決。這些發(fā)展中暴露出的深層次問題和矛盾，已經(jīng)不能用單一的修補(bǔ)性方案去解決，必須用系統(tǒng)的市場(chǎng)化改革來全面謀劃未來的農(nóng)村發(fā)展，將城鄉(xiāng)關(guān)系基礎(chǔ)構(gòu)筑在和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市場(chǎng)環(huán)境上，突出市場(chǎng)在城鄉(xiāng)資源配置和要素流動(dòng)中的決定作用，從長(zhǎng)期和根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)關(guān)系不平等格局。

　　從以工補(bǔ)農(nóng)到以工促農(nóng)，從城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)到建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，從城市反哺農(nóng)村到工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體，從保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從加大對(duì)農(nóng)村政策扶持到推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，新時(shí)期中央提出了一系列解決城鄉(xiāng)發(fā)展問題的戰(zhàn)略思路和重大決定。核心就在于通過市場(chǎng)化改革途徑，推動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)要素充分發(fā)揮作用，促進(jìn)農(nóng)民主體參與市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，并確保分享改革成果，從而提高農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生能力。

　　圍繞發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的“四位一體”新型城鄉(xiāng)關(guān)系，需要在幾個(gè)方面深化改革。

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　　構(gòu)建新型

　　農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

　　加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略性安排，也是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的重要手段。家庭經(jīng)營(yíng)作為基礎(chǔ)性地位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了歷史性作用，但在實(shí)踐中也越來越暴露出生產(chǎn)規(guī)模分散、組織化程度低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的弊病。解決這個(gè)問題，不能靠簡(jiǎn)單的企業(yè)進(jìn)駐、資本引導(dǎo)和土地集中來實(shí)現(xiàn)，而是需要結(jié)合我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和土地制度，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行探索和創(chuàng)新。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系應(yīng)突出集約化、專業(yè)化、組織化和社會(huì)化的基本特性。因此，首先在主體培育上，需要專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等多重生產(chǎn)主體參與，實(shí)現(xiàn)主體參與的廣泛性；其次，為實(shí)現(xiàn)主體參與的便捷性，需要為農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�(jīng)營(yíng)創(chuàng)造市場(chǎng)條件。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、土地流轉(zhuǎn)上創(chuàng)造條件，構(gòu)建和發(fā)展各方參與的合作經(jīng)濟(jì)組織，在市場(chǎng)環(huán)境上予以引導(dǎo)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代生產(chǎn)要素的輸入和經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變。此外，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)大戶等開展規(guī)�；�(jīng)營(yíng)提供科技支撐和社會(huì)化服務(wù)，逐步健全與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的農(nóng)業(yè)聯(lián)合與協(xié)作機(jī)制，用利益紐帶發(fā)揮科技機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性。

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　　賦予農(nóng)民

　　更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

　　在農(nóng)民目前的整體收入中，來自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，由于傳統(tǒng)體制障礙和要素梗阻，農(nóng)民的宅基地、承包地不能進(jìn)行抵押貸款，農(nóng)村巨大的土地資產(chǎn)基本上處于休眠狀態(tài)，沒有給農(nóng)民帶來實(shí)質(zhì)性的財(cái)產(chǎn)性收入。“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”表明，提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入已經(jīng)成為國(guó)家支持農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的基本策略。圍繞賦權(quán)，需將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利統(tǒng)籌考慮并納入法制保障的軌道。一是對(duì)現(xiàn)有各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)。如通過市場(chǎng)化手段賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度，開發(fā)統(tǒng)一的登記交易系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保，完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作等。二是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，比如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期化和規(guī)范化，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，防止對(duì)農(nóng)民權(quán)利和利益的侵蝕。三是賦予更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如對(duì)農(nóng)村土地的處置權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，允許農(nóng)民進(jìn)行抵押貸款和出租轉(zhuǎn)讓，提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例，允許農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織參與城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)型項(xiàng)目開發(fā)，制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配辦法，合理確定中央、地方、集體、個(gè)人收益比例等，讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)真正能帶來收益。

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　　推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換

　　和公共資源均衡配置

　　在改革開放進(jìn)程中，我國(guó)逐漸形成了城鄉(xiāng)雙軌制市場(chǎng)。這種基于穩(wěn)定性造成的城鄉(xiāng)要素交換不平等，導(dǎo)致農(nóng)村資源長(zhǎng)期單向流出，對(duì)農(nóng)村發(fā)展造成巨大影響。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換意味著長(zhǎng)期存在的雙軌制市場(chǎng)將逐步被城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)替代，而公共資源配置中重視城市輕視農(nóng)村的傾向也將得到根本性改變。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的先導(dǎo)，在經(jīng)過多年?duì)幷摵�，終于進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性改革階段。讓農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”，打破土地市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)和剪刀差，有利于形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地價(jià)格形成機(jī)制，大大提升土地資源的配置效率。推進(jìn)要素平等交換，還需要在農(nóng)村征地補(bǔ)償問題上，糾正靠犧牲農(nóng)民利益來推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的做法；在農(nóng)村金融發(fā)展上，建立農(nóng)村資本循環(huán)體系和自我發(fā)展機(jī)制，防止“金融失血”；在身份待遇上推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工同酬同保，逐步實(shí)現(xiàn)同城同待遇。

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，首先，需要補(bǔ)齊對(duì)“三農(nóng)”的歷史欠賬，建立保障水平與財(cái)政支出增速、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度掛鉤的增長(zhǎng)機(jī)制，把國(guó)家財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，讓農(nóng)村的學(xué)校、醫(yī)院等盡快接近城市水平，構(gòu)筑城鄉(xiāng)同步發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)。其次，需要以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過幫扶、信息技術(shù)等手段，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸，促進(jìn)農(nóng)村共享城市優(yōu)質(zhì)公共資源。逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)制度銜接，標(biāo)準(zhǔn)一體。此外，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。

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　　完善城鎮(zhèn)化

　　發(fā)展體制機(jī)制

　　中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化核心是以人為本，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。當(dāng)前我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，應(yīng)以人口城鎮(zhèn)化為核心，以資源環(huán)境承載水平為支撐，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和人口聚集統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化融合”。在城鎮(zhèn)化的層次銜接上，要大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。在城市內(nèi)部，要逐步破除城鄉(xiāng)戶籍制度的阻礙，扎實(shí)推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶、安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工真正市民化；在城鄉(xiāng)之間，要進(jìn)一步填平公共服務(wù)鴻溝，努力形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)管理一體化新格局，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域壁壘。在城鎮(zhèn)化管理體制和水平上，積極探索適合流動(dòng)人口管理需要的管理方法和管理模式，保障城市居民享受基本公共服務(wù)權(quán)利，探索基層社區(qū)負(fù)責(zé)，權(quán)利下沉的社會(huì)管理體制。

　　總之，以市場(chǎng)化改革系統(tǒng)推動(dòng)“四位一體”新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建構(gòu)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本條件，通過構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置和完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制等領(lǐng)域的深化改革，必將推動(dòng)創(chuàng)造財(cái)富的社會(huì)源泉充分涌流，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化邁向新水平。

　　(作者系天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)、研究員)