區(qū)域合作是地方政府為實(shí)現(xiàn)共同利益而采取的合作行為。共同利益是區(qū)域合作的前提。沒有共同利益，地方政府就沒有合作的動力，也就談不上區(qū)域合作。然而，即使存在共同利益，區(qū)域合作也很難達(dá)成。這種情況稱為“制度性集體行動困境”（Institutional Collective Action，以下簡稱“ICA困境”）。ICA困境是指這樣一種情形，即在分散化權(quán)威情況下，一方的決策會對另一方產(chǎn)生影響，或者一方的決策取決于另一方的行動。此時，如果地方政府追求自身短期利益最大化，那么就有可能會采取有損于區(qū)域整體利益的行動，導(dǎo)致區(qū)域合作無法達(dá)成。“制度性”是與“個體性”相對而言的，它表明集體行動的參與方不單純是某一個體行為人，而且是具有特定的制度供給能力、由不同個體所組成的集合體。有個典型的例子是“囚徒困境”：如果參與方進(jìn)行合作，就會得到更好的結(jié)果，但由于參與方往往只考慮自身利益，所以就無法達(dá)成最優(yōu)結(jié)果。ICA困境表明了地方政府的個體理性與區(qū)域整體最優(yōu)結(jié)果之間的內(nèi)在矛盾，其實(shí)質(zhì)在于行政區(qū)之間的利益沖突。由于存在這種內(nèi)在矛盾性，區(qū)域合作往往只是“看上去很美”，而在實(shí)際運(yùn)行中卻經(jīng)常是“議而不決、決而不行”，使區(qū)域合作陷入停滯。

　　美國學(xué)者費(fèi)沃克將現(xiàn)實(shí)中存在的ICA困境劃分為四種情形。一是由于無法協(xié)調(diào)利益而產(chǎn)生的ICA困境。如果集體行動參與方具有互補(bǔ)性的資源，那么最優(yōu)的方案是各方交換資源，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。但如果雙方無法就利益協(xié)調(diào)達(dá)成一致，那么合作所帶來凈收益就無法實(shí)現(xiàn)。二是由于基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性所導(dǎo)致的ICA困境�；A(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性要求地方政府開展合作，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，降低平均成本。此時，如果地方政府以鄰為壑，只考慮自己的“一畝三分地”，就會導(dǎo)致各方成本提高。三是在共有產(chǎn)權(quán)情況下出現(xiàn)的ICA困境。當(dāng)存在“公共池塘”等問題時，如果各方都只是按照自身短期利益最大化采取行動，就會導(dǎo)致資源的過度使用等問題，出現(xiàn)“公用地的悲劇”。四是由于外部性所帶來的ICA困境，包括正外部性和負(fù)外部性。如果不能有效實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，就會引發(fā)地方政府之間的矛盾和糾紛。

　　當(dāng)存在ICA困境時，就需要設(shè)計某種機(jī)制加以解決，這種機(jī)制稱為“區(qū)域合作治理機(jī)制”。區(qū)域合作治理機(jī)制的類型非常多樣，最簡單的是地方政府官員之間的非正式網(wǎng)絡(luò)，最復(fù)雜的是由權(quán)威機(jī)構(gòu)直接干預(yù)區(qū)域合作的情形，例如行政區(qū)合并等。介于其中的類型包括：地方政府之間的行政協(xié)議、具有廣泛代表性的區(qū)域管理委員會、省部際聯(lián)席會議、由中央授權(quán)的權(quán)威性區(qū)域管理機(jī)構(gòu)等，由此形成了一個龐雜的區(qū)域合作治理機(jī)制的譜系。不同類型的治理機(jī)制所面臨的交易成本是不同的，交易成本最小的機(jī)制被稱作“最優(yōu)區(qū)域合作治理機(jī)制”。影響交易成本的因素包括以下四個方面：

　　其一，區(qū)域合作性質(zhì)。區(qū)域合作性質(zhì)表明該合作包括哪些參與者、需要解決什么樣的問題以及采取什么樣的治理方式，由兩個維度構(gòu)成。一是區(qū)域合作的復(fù)雜性。一般而言，參與者數(shù)量越多，所要解決的問題越復(fù)雜，交易成本就越高。二是外部權(quán)力介入的程度。網(wǎng)絡(luò)嵌入依賴參與者的社會人際網(wǎng)絡(luò)來緩解ICA困境，法律和契約依賴參與者的自愿性協(xié)議，政治權(quán)力介入則需要第三方加入。僅從治理機(jī)制自身設(shè)計角度來看，網(wǎng)絡(luò)嵌入等橫向機(jī)制的交易成本較低，而政治權(quán)力介入等縱向機(jī)制的交易成本較高。

　　其二，區(qū)域合作風(fēng)險。當(dāng)存在ICA困境時，盡管區(qū)域合作的收益大于個體收益的加成，但是由于區(qū)域合作的風(fēng)險比較高，合作也有可能無法達(dá)成。區(qū)域合作風(fēng)險主要源于三個方面，分別是溝通協(xié)調(diào)方面的風(fēng)險、利益分配方面的風(fēng)險以及監(jiān)督執(zhí)行方面的風(fēng)險。當(dāng)所要解決的問題關(guān)聯(lián)性很高時，溝通協(xié)調(diào)的風(fēng)險很大；當(dāng)很難進(jìn)行利益的合理分配時，就會存在利益分配風(fēng)險；而當(dāng)存在專用性投資以及機(jī)會主義等行為時，監(jiān)督執(zhí)行的成本就變得很高。

　　在不同的合作風(fēng)險情況下，同一種類型的治理機(jī)制的交易成本會存在較大差異。例如當(dāng)合作風(fēng)險較小時，采用橫向機(jī)制交易成本較小，但是當(dāng)合作風(fēng)險變大時，橫向機(jī)制的交易成本會迅速提高。相應(yīng)的，當(dāng)合作風(fēng)險較小時，采用縱向機(jī)制的交易成本會比較高，但是當(dāng)合作風(fēng)險變大時，縱向機(jī)制的交易成本提高速度則會比較慢，因此在面臨較高的合作風(fēng)險時，縱向機(jī)制的交易成本反而會低于橫向機(jī)制。

　　其三，區(qū)域差異特征。如果目標(biāo)區(qū)域具有較高的同質(zhì)性，治理機(jī)制的交易成本就會比較��；如果區(qū)域內(nèi)部轄區(qū)之間的差異比較大，則會導(dǎo)致交易成本提高。因此共同的戰(zhàn)略使命和目標(biāo)是地方政府協(xié)作的重要前提。區(qū)域差異化特征體現(xiàn)在兩個方面：一是地方政府所在轄區(qū)的特征，包括該轄區(qū)的管轄范圍、轄區(qū)人口統(tǒng)計特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源環(huán)境狀況等。如果轄區(qū)管轄范圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源環(huán)境狀況相近，則交易成本就會比較小。二是地方政府的級別和地位高低。在我國的單一制政府結(jié)構(gòu)中，地方政府之間有著嚴(yán)格的層級，在同樣的合作風(fēng)險情況下，不同層級之間的地方政府合作的交易成本會更高。另外，地理位置的接近性也是影響地方政府偏好分布，進(jìn)而影響區(qū)域合作治理機(jī)制交易成本的重要因素。

　　其四，地方政府自主權(quán)。地方政府的分權(quán)特征在不同的政府體制下是不同的，單一制政府體制強(qiáng)調(diào)中央對地方的控制，而在聯(lián)邦制體制下，地方政府享有更多的自治性權(quán)力。在同樣類型的政府體制下，地方政府分權(quán)的程度也會受到轄區(qū)人口數(shù)量等因素的影響。一般而言，具有更高自治權(quán)的地方政府合作的交易成本相對較低。

　　從以上分析可以看出，我們不可能找到一種適合所有區(qū)域合作情形的治理機(jī)制，最優(yōu)治理機(jī)制的產(chǎn)生是一個選擇的過程，要綜合權(quán)衡治理機(jī)制本身的成本與區(qū)域?qū)嶋H需求。當(dāng)前，我國區(qū)域合作以地方政府的自主性協(xié)作為主要形式，在實(shí)踐中面臨許多問題，要拓寬視野，推動縱向方面政府與社會組織的積極參與，通過橫向協(xié)作與縱向嵌入的有機(jī)結(jié)合，來應(yīng)對我國區(qū)域合作的復(fù)雜情況。（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)科研處）