保障農(nóng)民公平分享土地增值收益

　　中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng) 鄭新立

　　目前我國(guó)正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)的過程中。工業(yè)化需要從農(nóng)村不斷輸送出高素質(zhì)的勞動(dòng)力，在由農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的身份轉(zhuǎn)換中，他們的承包地如何處理？城鎮(zhèn)化需要為新增人口提供住房和公共服務(wù)，如何讓他們把在農(nóng)村的住房置換為城鎮(zhèn)的住房？農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要發(fā)展社會(huì)化大農(nóng)業(yè)，如何把家庭小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)�；�、集約化經(jīng)營(yíng)？對(duì)于這些迫切需要回答的問題，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）都給出了明確的答案。認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入理解、不折不扣地落實(shí)《決定》的有關(guān)部署，將為四化同步推進(jìn)提供強(qiáng)大動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的到2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

　　一

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)離開土地的農(nóng)民工已達(dá)2億多人。他們?cè)谵r(nóng)村的承包地大部分依靠農(nóng)忙季節(jié)回鄉(xiāng)耕種或交給親友代耕。這種狀況帶來(lái)兩個(gè)不良后果：一是粗放型耕作降低了土地產(chǎn)出率，許多地方出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象；二是在城市工作不穩(wěn)定難以形成高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，制約著工業(yè)升級(jí)的進(jìn)程。解決這個(gè)矛盾的途徑之一就是鼓勵(lì)外出農(nóng)民工將自己的承包地轉(zhuǎn)讓出去，使土地向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體集中。這件事在許多地方實(shí)際上已經(jīng)在做。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)�！边@是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)重大突破，是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)作出的一項(xiàng)重要改革。按照《決定》精神，農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)權(quán)放開。要穩(wěn)定所有權(quán)，落實(shí)承包權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)歸村集體，不準(zhǔn)自由買賣，就能避免土地的兼并。農(nóng)戶將承包權(quán)抵押后，如果失去了抵押物，債權(quán)方拿到的仍僅僅是土地的用益物權(quán)。承包權(quán)歸農(nóng)戶，農(nóng)戶就可獲得土地轉(zhuǎn)包收入即財(cái)產(chǎn)性收入。承包權(quán)有了交換價(jià)值，進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)的積極性就會(huì)提高。放開經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)種糧大戶、農(nóng)業(yè)公司、合作社擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，對(duì)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，都有重要作用。經(jīng)驗(yàn)證明，有的農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓出去，獲取的轉(zhuǎn)包費(fèi)甚至超過自己耕種的純收入。有些地方將每畝地年轉(zhuǎn)讓費(fèi)定為1000斤小麥的市場(chǎng)價(jià)。投資農(nóng)業(yè)搞集約化經(jīng)營(yíng)，田埂取消可增加耕地面積5%，統(tǒng)一良種、深耕、灌溉、施肥、滅蟲，單產(chǎn)提高，回報(bào)率可達(dá)30%以上。要抓緊搞好土地確權(quán)頒證工作，為土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

　　當(dāng)前，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨著千載難逢的機(jī)遇：一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有出路；二是大量社會(huì)資金急于尋找投資途徑；三是市場(chǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品需求旺盛；四是農(nóng)用工業(yè)能夠滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)技術(shù)裝備的需求。這四個(gè)條件同鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策結(jié)合在一起，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程將大大加快。

　　土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民從提高效率中增加收入。按照目前每畝轉(zhuǎn)包費(fèi)700元計(jì)算，一戶10畝地每年可收入7000元�！皟煽谧印背鋈ゴ蚬�，年收入6萬(wàn)元左右，加上土地轉(zhuǎn)包費(fèi)收入，家庭年收入即可進(jìn)入中等收入家庭行列。種地的農(nóng)民由于擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，收入也可以大幅度增加。根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在單季農(nóng)業(yè)地區(qū)，一個(gè)農(nóng)民種100至120畝地；雙季農(nóng)業(yè)地區(qū)，一個(gè)農(nóng)民種50至60畝地，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率就能達(dá)到第二三產(chǎn)業(yè)的平均水平，農(nóng)民就能成為體面的職業(yè)。而按照現(xiàn)在的機(jī)械化條件，在平原、淺丘陵地區(qū)，一個(gè)勞動(dòng)力能種幾千畝旱地。在南方水稻產(chǎn)區(qū)，一個(gè)農(nóng)民能種幾百畝水田。由于勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，其收入將超過外出打工的收入，有助于形成穩(wěn)定的高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍。土地的規(guī)�；�(jīng)營(yíng)有力推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，我國(guó)農(nóng)業(yè)將會(huì)由一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袊?guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。

　　二

　　今年政府工作報(bào)告提出了抓緊實(shí)現(xiàn)一億農(nóng)民工市民化的目標(biāo)。一般來(lái)說，農(nóng)民工市民化的一個(gè)基本條件就是在城里有住房。如果單靠打工收入買房，那將遙遙無(wú)期。如果把在農(nóng)村的房子賣掉，就能獲得一筆可觀的收入，在城里買房或租房就有了可能�！稕Q定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道�！边@為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓提供了政策保障，是農(nóng)村住房和宅基地制度改革的重大突破。照此要求推進(jìn)改革，既有利于增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距；又有利于減少農(nóng)村住房占地，滿足城鎮(zhèn)化對(duì)新增建設(shè)用地的需求；還能夠促進(jìn)農(nóng)民工市民化。

　　世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明，在城鎮(zhèn)化過程中，建設(shè)用地是減少的，耕地是增加的。因?yàn)槌擎?zhèn)化提高了土地利用的集約化程度。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村人均占有的建設(shè)用地是城市的3.5倍，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地22萬(wàn)平方公里，其中村莊建設(shè)用地達(dá)17萬(wàn)平方公里即2.55億畝。目前我國(guó)土地資源的一個(gè)很大潛力在農(nóng)村的宅基地。改革完善農(nóng)村宅基地制度，不僅不會(huì)沖擊18億畝耕地紅線，相反可以增加耕地。由于宅基地所占用的一般都是好地，復(fù)墾之后，其單產(chǎn)水平必將高于普通耕地。

　　《決定》提出慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，可有效縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，將成為農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面建成小康和農(nóng)民工市民化的重要支撐。也有的人擔(dān)心，萬(wàn)一進(jìn)城農(nóng)民工失業(yè)，農(nóng)村又回不去，怎么辦？這種擔(dān)心是不必要的。因?yàn)檫M(jìn)城落戶的農(nóng)民，將享受城市的失業(yè)保險(xiǎn)。而且，我國(guó)工業(yè)化、城市化的歷史進(jìn)程是不會(huì)倒轉(zhuǎn)的。農(nóng)民工的下一代，在城市接受較好的教育，其生存能力肯定會(huì)比其父輩強(qiáng)。他們逐步融入城市，不可能再回到農(nóng)村去了。我國(guó)正處于向高收入國(guó)家跨越的關(guān)鍵階段，落實(shí)《決定》精神，將使農(nóng)民也能分享到土地增值收益，將為改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，順利跨入高收入國(guó)家行列提供保證。

　　三

　　《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”長(zhǎng)期以來(lái)，城市新增建設(shè)用地都是由政府從農(nóng)民手里先征用為國(guó)有土地，在完善道路、供水、供電等基礎(chǔ)建設(shè)后，進(jìn)行“招拍掛”。按照《決定》精神，農(nóng)民將從經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓中獲得較高補(bǔ)償，包括就業(yè)、社會(huì)保障和住房，都將得到較好的安置。這是從維護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)對(duì)征地制度的重要改革�！稕Q定》還特別強(qiáng)調(diào)要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，充分體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民利益的重視。

　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源決定性作用的重要舉措。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素不能雙向自由流動(dòng)，農(nóng)村的勞動(dòng)力、資金、土地可以源源不斷流入城市，而城市的資金、技術(shù)、人才流不進(jìn)農(nóng)村，農(nóng)村市場(chǎng)形成一個(gè)“屏蔽”，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷拉大的重要原因。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)包括土地市場(chǎng)，是加快農(nóng)村發(fā)展的重要途徑。

　　對(duì)公益性建設(shè)用地，還應(yīng)考慮由政府征用。目前我國(guó)正處于基礎(chǔ)設(shè)施快速建設(shè)階段，特別是鐵路、公路、管道、機(jī)場(chǎng)建設(shè)，必將占用部分耕地。各級(jí)地方黨委、政府應(yīng)做好群眾工作，教育群眾顧全大局，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠得以順利進(jìn)行，建設(shè)成本能夠得到有效控制�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)搞好了，有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有利于農(nóng)民增收。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村土地有一個(gè)用途管制問題，即耕地的流轉(zhuǎn)必須在不改變用途的情況下進(jìn)行。如果需要將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須符合建設(shè)規(guī)劃，并依法辦理征地手續(xù)。重慶市通過“地票市場(chǎng)”，挖掘農(nóng)村分散的建設(shè)用地資源，既滿足了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地需求，又?jǐn)U大了耕地面積，增加了農(nóng)民收入，起到了一箭三雕之功效。