■ 姚軒鴿

　　提要

　　所謂“長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)”，就是要把財稅機制建設(shè)視為一個系統(tǒng)，要以這個機制的系統(tǒng)優(yōu)化為圭臬，科學(xué)協(xié)調(diào)各個財稅機制分系統(tǒng)、子系統(tǒng)的相互關(guān)系，并使各個子系統(tǒng)相互完整，彼此平衡，從而實現(xiàn)財稅體制構(gòu)建及其改革的終極目的——為人民服務(wù)，即增進全社會和每個國民的福祉總量。簡言之，財稅體制改革既要“謀全局”，也要“謀萬世”，不能僅僅滿足于解一時之弊，抓了芝麻，丟了西瓜。

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　　此輪財稅體制改革肩負的重任，障礙與阻力注定不小，必須從“系統(tǒng)性重構(gòu)”的角度去化解這一時代性課題

　　近日召開的中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，吹響了新一輪財稅體制改革的進軍號。

　　財稅體制改革作為全面深化改革的“重頭戲”，從黨的十八屆三中全會拉開序幕以來，就一直在緊鑼密鼓地進行著。

　　事實上，從三中全會《決定》確立了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位開始，財稅體制改革就已擔負起了全面深化改革突破口的主攻任務(wù)。這一定位的進一步明確，則是習近平總書記在6月6日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議上完成。他說：“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)。”

　　所謂“長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)”，就是要把財稅機制建設(shè)視為一個系統(tǒng)，要以這個機制的系統(tǒng)優(yōu)化為圭臬，科學(xué)協(xié)調(diào)各個財稅機制分系統(tǒng)、子系統(tǒng)的相互關(guān)系，并使各個子系統(tǒng)相互完整，彼此平衡，從而實現(xiàn)財稅體制構(gòu)建及其改革的終極目的——為人民服務(wù)，即增進全社會和每個國民的福祉總量。簡言之，財稅體制改革既要“謀全局”，也要“謀萬世”，不能僅僅滿足于解一時之弊，抓了芝麻，丟了西瓜。

　　因此，按照這一指導(dǎo)思想，財稅體制改革總體方案、具體方案的決策與制定，都應(yīng)該把各個子系統(tǒng)的特性，自覺地放到母系統(tǒng)、大系統(tǒng)的整體格局之中去權(quán)衡和擺位，必須“全國一盤棋”。同時用財稅體制的總系統(tǒng)、總目標去協(xié)調(diào)各個子系統(tǒng)的分目標。

　　這既是由財稅體制在國家治理的地位和作用所決定，也是由當下財稅體制改革面臨的主要問題與現(xiàn)實壓力所決定。毋庸諱言，1994年啟動的財稅體制改革，當時政府雖然也面臨內(nèi)外兩個方面的挑戰(zhàn)與壓力，但那時主要是內(nèi)部挑戰(zhàn)與壓力，即中央政府“兩個比重偏低”的壓力。具體說，是中央和政府之間權(quán)利與義務(wù)分配失衡，中央財政在全國財政收入中的比例偏低，中央財政在GDP中所占比例偏低，中央政府面臨的收入壓力比較大。但在當下，盡管各級政府依然面臨內(nèi)外兩個方面的挑戰(zhàn)和壓力，但卻主要來自于外部的壓力，即國民對政府提供之公共產(chǎn)品性價比不滿意的壓力。而且，伴隨國民權(quán)利意識的日漸增長，這一壓力會越來越大。這一壓力既有中央政府的，也有地方政府的。因此，此輪財稅體制改革肩負的重任，較之20年前要大得多，面臨的風險概率也要大得多，風險構(gòu)成因素也要復(fù)雜得多。因此，障礙與阻力注定不小，必須從“系統(tǒng)性重構(gòu)”的角度去化解這一時代性課題，優(yōu)化財稅體制的各個子系統(tǒng)，理順各個系統(tǒng)之間的關(guān)系。

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　　目的在于“收好稅”，“穩(wěn)定稅負”，本質(zhì)是“穩(wěn)定收入”，為“用好稅”奠定基礎(chǔ)

　　具體說，“系統(tǒng)性重構(gòu)”的財稅體制改革意味著：首先要優(yōu)化“收稅”各個系統(tǒng)要素，理順各個子系統(tǒng)之間的關(guān)系。目的在于“收好稅”，“穩(wěn)定稅負”，本質(zhì)是“穩(wěn)定收入”，為“用好稅”奠定基礎(chǔ)。換句話說，如果“收稅”系統(tǒng)出現(xiàn)問題，稅負不穩(wěn)，過高或過低，都會影響“用稅”系統(tǒng)功能的發(fā)揮，無法最大限度、可持續(xù)性地增進全社會和每個國民的福祉總量，既無法“充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用”，也無法 “優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”。

　　因此，必須“深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系�！�

　　首先，稅制改革的目的要明確，必須有助于增進全社會和每個國民的福祉總量，不能以斂財為根據(jù)，為了收稅而收稅，更不能與民爭利。

　　其次，要依法治稅。即所有的稅法，都要充分反映和體現(xiàn)納稅者的意志與意愿。建立和完善納稅者利益表達機制、建立納稅人主導(dǎo)的稅制，無疑是邏輯的必然。質(zhì)言之，就是要強化人大在稅收立法中的主導(dǎo)職能，逐步實現(xiàn)未經(jīng)納稅者及其代表同意不得征稅的文明治稅原則的制度性嵌入，盡快提升現(xiàn)行稅法的法律位階，完善稅法體系。同時要加強稅收執(zhí)法與司法的現(xiàn)代化建設(shè)，讓每一個納稅者能在具體的涉稅過程中感受到實實在在的公正與文明，體會到真正的涉稅尊嚴與平等。

　　再次，要穩(wěn)定或降低總體稅負，既要解決稅負“誰負”領(lǐng)域的稅收不公問題，更要解決征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配的不公問題，即取之于民與用之于民之間的不公問題。簡言之，要在穩(wěn)定或降低宏觀稅負的同時，用心解決不同稅種、區(qū)域、行業(yè)、群體等納稅者之間稅負不公的問題，實現(xiàn)稅收橫向公平與縱向公平。

　　最后，稅種結(jié)構(gòu)要合理，即要逐步改革目前間接稅為主，直接稅為輔的稅制格局，建立直接稅為主，間接稅為輔的稅制新格局。眾所周知，直接稅的“稅痛”敏感性強，有助于納稅者權(quán)利意識的培養(yǎng)，有助于對政府花錢權(quán)力的監(jiān)督，從而遏制腐敗和尋租行為，防范“三公消費”等侵占納稅者權(quán)益的行為。

　　當然，遏制“費”擠“稅”，也是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容與任務(wù)。

　　C

　　通過修訂，獲得一部優(yōu)良的《預(yù)算法》，從而實現(xiàn)依法用稅，為全體國民提供高性價比的公共產(chǎn)品和服務(wù)

　　要改進預(yù)算管理制度，強化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；這意味著，通過修訂，獲得一部優(yōu)良的《預(yù)算法》，從而實現(xiàn)依法用稅，為全體國民提供高性價比的公共產(chǎn)品和服務(wù)，既是預(yù)算制度改革的核心目的，也成為財稅改革、預(yù)算改革的重要舉措。因此，《預(yù)算法》修訂，同樣首先就要弄清楚終極目的是什么？不可否認，修訂的核心目的是為了強化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督等等，但修訂的終極目的，也只能是為了給全體國民提供高性價比的公共產(chǎn)品和服務(wù)。或者說，是為了增進全社會和每個國民的福祉總量。

　　其次，《預(yù)算法》修訂要堅持國民需求導(dǎo)向，《預(yù)算法》修訂，預(yù)算管理制度改革，現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，都要以是否有助于全體或大多數(shù)國民真實需求的滿足，作為判定修訂成敗得失的根本標準。國民的真實需求，無非是指基本的物質(zhì)類需求，諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等等；社會性需求，諸如自由、平等、尊嚴、榮譽等等；精神類的高級需求，諸如認知、審美、自我實現(xiàn)等。

　　最后，《預(yù)算法》修訂要強化“問責”意識�！额A(yù)算法》作為小憲法，重在規(guī)范政府的支出行為，防范政府在支出過程中的尋租與腐敗行為，預(yù)防背離《預(yù)算法》創(chuàng)建與修訂的終極目的。因此，如果《預(yù)算法》修訂沒有強烈的“問責”意識，就不可能設(shè)置有效的閉環(huán)式的預(yù)算權(quán)力監(jiān)督與問責機制。 閉環(huán)式監(jiān)督機制意味著，對政府預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督不能留有死角，必須全覆蓋，特別是不能為政府及其官員人為預(yù)留逃避監(jiān)督的缺口。當然，對政府最高預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督，本來就是重中之重。

　　當下預(yù)算權(quán)力監(jiān)督與問責的重點在于：一是要擴大預(yù)算監(jiān)督與問責的范圍，比如把政府非稅收入納入預(yù)算的監(jiān)督與問責。既要實現(xiàn)全口徑預(yù)算，也要監(jiān)督預(yù)算權(quán)力的運用過程，謹防預(yù)算支出權(quán)力的大面積濫用；二是對政府巨大預(yù)算支出行為的監(jiān)督與問責一定要到位。就是說，《預(yù)算法》修訂不但要盯住政府日常的預(yù)算支出行為，更要盯住政府巨大的預(yù)算支出行為；三是對政府一些臨時性支出行為的監(jiān)督與問責，也要特別關(guān)注；四是對政府在新年度預(yù)算草案尚未獲批前一段時期內(nèi)的預(yù)算支出行為的監(jiān)督與問責，同樣不能忽視和松懈，等等。質(zhì)言之，如果對預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督與問責不到位，《預(yù)算法》修訂就存在嚴重的缺陷，就無法實現(xiàn)修訂的終極目的。

　　要明確目標和責任，精心組織，發(fā)揮優(yōu)勢，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。即要調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責任，促進權(quán)力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。而且，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。這意味著，在政府收入格局基本穩(wěn)定的前提下，各級政府不僅要應(yīng)對來自絕大多數(shù)國民對公共產(chǎn)品性價比偏低提出的新要求，必須建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，而且還有明確的時限要求。

　　當下中央與各級地方政府共同面臨的壓力，不僅在于公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量不足，而且在于公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量合意性較低，集中表現(xiàn)在：不僅公共產(chǎn)品和服務(wù)的性價比偏低，供需不配套，所供非所需，所需無所供；而且公共產(chǎn)品和服務(wù)的結(jié)構(gòu)不合理，偏民生（也不足），輕社會類、精神類公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給�；蛘哒f，偏重基本物質(zhì)類公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，輕視較高級類公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

　　要化解這些主要壓力，理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責任，促進權(quán)力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一，本是必要的舉措與前提。如果財稅體制對中央和地方收入劃分不清，政府間事權(quán)和支出責任不明確，權(quán)力和責任、辦事和花錢相互沖突，何以能夠為全社會和每個國民提供高性價比的公共產(chǎn)品，最大限度地增進他們的福祉總量。

　　對此，習近平總書記早就強調(diào)過，深化財稅體制改革，涉及面廣，政策性強，利益調(diào)整難度大，落實工作任務(wù)艱巨而繁重。要充分認識深化財稅體制改革的重要性、緊迫性、復(fù)雜性、艱巨性，樹立全國一盤棋思想，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署，正確引導(dǎo)輿論，凝聚各方共識，積極穩(wěn)妥推進改革。在6月30日的政治局會議上，習近平總書記又一次強調(diào)，深化財稅體制改革涉及中央和地方、政府和企業(yè)以及部門間權(quán)利調(diào)整，是一場牽一發(fā)動全身的硬仗。要求“各級黨委和政府要全面貫徹黨中央決策部署和要求，增強大局意識，以高度的政治責任感和歷史使命感，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把握力度節(jié)奏，精心組織實施，確保改革取得成功。” 無疑，這一切要求，都是針對財稅體制改革面臨的挑戰(zhàn)與壓力提出的。

　　總之，財稅體制改革要實現(xiàn)著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)的戰(zhàn)略目標，謀定后動，穩(wěn)健推進，堅持不懈，積累寸功，或是我們本應(yīng)持有的基本態(tài)度與立場。

　　（作者系中國財稅法學(xué)會理事）