“圍觀”之道 朱慧卿作圖

　　隨著反腐敗的持續(xù)深入，我國(guó)政治生活中出現(xiàn)了一個(gè)新的現(xiàn)象，那就是一些政府官員態(tài)度和藹，但是行動(dòng)遲緩，以各種借口不作為。部分學(xué)者認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一方面是因?yàn)樾姓跈?quán)不明確，官員寧可不作為，也不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是因?yàn)槿缁鹑巛钡姆锤瘮�，壓縮了尋租腐敗空間，既然行政作為得不到任何的好處，那么，行政不作為就是最好的選擇。這種說(shuō)法不無(wú)調(diào)侃的意味，但多少反映出我國(guó)當(dāng)前政治生活中的無(wú)奈和常態(tài)表現(xiàn)。

　　反腐敗既不是行政不作為的原因，也不是行政不作為的結(jié)果。行政不作為產(chǎn)生的原因是非常復(fù)雜的

　　坦率地說(shuō)，把行政不作為與反腐敗聯(lián)系起來(lái)，如果不是別有用心，那么，就是不了解反腐敗的真正含義。反腐敗就是要在憲法和法律的引導(dǎo)下，嚴(yán)格依照?qǐng)?zhí)政黨紀(jì)律和行為準(zhǔn)則約束每一個(gè)黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，因此，反腐敗非但不會(huì)降低行政效率，出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，反而能有效地提高行政效率，消除行政不作為的問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)看，反腐敗既不是行政不作為的原因，也不是行政不作為的結(jié)果。行政不作為產(chǎn)生的原因是非常復(fù)雜的。

　　首先，行政權(quán)力的不明確，是行政不作為的重要原因。盡管我國(guó)頒布了一系列法律制度規(guī)范，但是從目前的情況來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力邊界仍然相當(dāng)模糊，一些國(guó)家工作人員不僅享有行政權(quán)力，而且享有行政權(quán)力的解釋權(quán)。我國(guó)法律體系中充斥著各種授權(quán)性的法律規(guī)范，授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力內(nèi)涵和外延作出解釋。正是這種獨(dú)特的法律制度體系使得一些機(jī)關(guān)及其工作人員享有絕對(duì)的權(quán)力。盡管在行政體制改革過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部逐步探索建立行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督的分工體系，但是從目前的情況來(lái)看，行政權(quán)力集中、行政授權(quán)普遍存在的現(xiàn)象依然成為影響行政效率的重要因素。只有進(jìn)一步完善權(quán)力清單，把權(quán)力真正關(guān)到籠子里，才能解決行政不作為的問(wèn)題。

　　其次，行政體制改革不到位也是導(dǎo)致不作為的重要原因。我國(guó)長(zhǎng)期形成的條塊分割體制尚未完全打破，一些部門在行政執(zhí)法的過(guò)程中，需要其他行政部門加以配合。由于各個(gè)部門之間權(quán)力交叉重疊，因此，在行政執(zhí)法的過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。一些綜合性的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中，往往把其他行政機(jī)關(guān)的行政許可作為前置條件，如果沒(méi)有其他行政機(jī)關(guān)的行政許可，工作人員就可以兩手一攤，不履行自己的行政職責(zé)。正如一些企業(yè)家所說(shuō)的那樣，反腐敗以來(lái)，行政機(jī)關(guān)大門打開(kāi)了，行政機(jī)關(guān)工作人員的臉上有笑容了，可是，工作人員的手卻停下來(lái)了。

　　如果高舉程序正義的幌子，設(shè)置不必要的行政審批前提條件，就是在剝奪行政相對(duì)人的基本權(quán)利

　　如果現(xiàn)行制度存在問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)加快改革的步伐，通過(guò)修改完善國(guó)家現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)，提高行政執(zhí)法效率。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院多次召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，研究簡(jiǎn)政放權(quán)的問(wèn)題，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)取消不必要的行政許可，通過(guò)暫停實(shí)施部分法律，解決行政審批過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題。所有這一切都是在維護(hù)程序正義的基本原則。假如把程序正義作為借口，夸大程序正義的作用，而沒(méi)有看到程序正義的目的是為了保護(hù)公民的基本權(quán)利，是為了提高行政效率，那么，在行政執(zhí)法的過(guò)程中就會(huì)把程序正義作為擋箭牌，不斷地?fù)p害公民的切身利益。

　　通俗地說(shuō)，通向?qū)嵸|(zhì)正義的程序應(yīng)當(dāng)是最優(yōu)化的程序，如果高舉程序正義的幌子，設(shè)置不必要的行政審批前提條件，或者對(duì)于不同行政機(jī)關(guān)共享的信息要求行政相對(duì)人逐一進(jìn)行申報(bào)，就是在剝奪行政相對(duì)人的基本權(quán)利。設(shè)置行政程序的目的，是為了提高行政效率，而不是相反，甚至損害公民的基本權(quán)利。如果行政程序設(shè)置不合理，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以改變；如果行政程序損害公民的基本權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)加快行政體制改革的步伐，盡快撤銷不合理的行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，旨在提高行政效率，解決現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的不作為問(wèn)題。從目前的情況來(lái)看，簡(jiǎn)政放權(quán)并沒(méi)有出現(xiàn)程序上的混亂，也沒(méi)有出現(xiàn)程序“不正義”的問(wèn)題。

　　行政不作為在形式上表現(xiàn)為尸位素餐，在本質(zhì)上表現(xiàn)為責(zé)任匱乏

　　行政不作為在形式上表現(xiàn)為尸位素餐，在本質(zhì)上表現(xiàn)為責(zé)任匱乏。解決這個(gè)問(wèn)題的根本出路在于，加快負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單制度建設(shè)，通過(guò)修改完善法律制度體系，進(jìn)一步明確國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)范圍，明確國(guó)家工作人員的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，如果國(guó)家工作人員怠于履行自己的義務(wù)，不僅要承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任，而且要承擔(dān)法律責(zé)任。

　　遏制行政不作為是反腐敗的題中應(yīng)有之義，也是我國(guó)反腐敗應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目的。因?yàn)榉锤瘮《蛔鳛�，這在性質(zhì)上屬于頂風(fēng)作案，在法律上屬于玩忽職守，不僅是違反中國(guó)共產(chǎn)黨行為準(zhǔn)則和紀(jì)律處分條例的表現(xiàn)，也是違反國(guó)家法律和行政法規(guī)的表現(xiàn)，各級(jí)監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照我國(guó)法律規(guī)定追究其法律責(zé)任。當(dāng)前全國(guó)各地已經(jīng)設(shè)立督察部門，部分地方政府甚至專門成立“馬上就辦”辦公室，督促政府各個(gè)部門嚴(yán)格依法履行自己的職責(zé)，切實(shí)保護(hù)公民的基本權(quán)利。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正逐步改變自己的工作方向，把監(jiān)督黨紀(jì)政紀(jì)貫徹落實(shí)情況作為工作的主要任務(wù)。如果國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不履行自己的職責(zé)，出現(xiàn)明顯的不作為現(xiàn)象，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以追究其不作為的法律責(zé)任，行政相對(duì)人也可以向法院提起訴訟，追究國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不作為的賠償責(zé)任。（作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）