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　　國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要體現(xiàn)在法治和善治，現(xiàn)代國(guó)家被視為一種公民共同體，其最終治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，而善治需要在法治的框架內(nèi)實(shí)施

　　重大的變革往往需要借重觀(guān)念的力量。經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯說(shuō)過(guò)，“觀(guān)念可以改變歷史的軌跡”。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主哈耶克也曾經(jīng)講過(guò)：“在長(zhǎng)期，我們是自己命運(yùn)的創(chuàng)造者；在短期，我們就是自己所創(chuàng)造觀(guān)念的俘虜�！�

　　一場(chǎng)偉大的改革，往往緊隨于一場(chǎng)觀(guān)念的轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)，就是如此。這些提法的背后是要推行法治和善治，是治國(guó)理念從統(tǒng)治走向治理的轉(zhuǎn)變。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要體現(xiàn)在法治和善治�，F(xiàn)代國(guó)家被視為一種公民共同體，其最終治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。善治需要在法治的框架內(nèi)實(shí)施。善治的標(biāo)準(zhǔn)包括：合法性、開(kāi)放性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性、協(xié)商性、有效性、公正性、穩(wěn)定性等。

　　十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的依法治國(guó)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)要依憲治國(guó)。而此前我國(guó)的憲法明顯與司法脫節(jié)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)憲法的可司法化。依憲治國(guó)就是要憲法的可司法化。憲法是根本大法，是法律中的法律，規(guī)則中的規(guī)則。依憲治國(guó)是依法治國(guó)的題中之義。只有做到依憲治國(guó)，才能做到依法治國(guó)。

　　依法治國(guó)和依憲治國(guó)下實(shí)施法治和善治。而要做到法治基礎(chǔ)上的依法治國(guó)，國(guó)家的治理要體現(xiàn)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主哈耶克所主張的“法律下的自由”原則。哲學(xué)家約翰·洛克曾經(jīng)指出，“在所有能夠接受法律支配的人類(lèi)的狀態(tài)中，哪里沒(méi)有法律，哪里就沒(méi)有自由”。這也正是哈耶克“法律下的自由”原則的要義。這種“法律下的自由”必然是指“法治下的自由”，而與人治不容。

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　　法治是指政府在一切行動(dòng)中都受制于事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到政府在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力

　　對(duì)于十八屆四中全會(huì)的決定，人們認(rèn)為這些新的制度構(gòu)想是史無(wú)前例的，朝著法治化邁開(kāi)了重要的一步。其實(shí)，法治化貴在堅(jiān)持推進(jìn)，指望一步到位是不切實(shí)際的。

　　哈耶克指出，法治是指政府在一切行動(dòng)中都受制于事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到政府在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃它自己的個(gè)人事務(wù)。他提出，法治的基本點(diǎn)是：留給執(zhí)掌強(qiáng)制權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行動(dòng)自由，應(yīng)當(dāng)減少到最低限度。很顯然，法治作為“法律的治理”，必然對(duì)人的行為構(gòu)成一定的約束。法治的觀(guān)念可以追溯到古希臘的亞里士多德。他在《政治學(xué)》（Politics ）一書(shū)中指出，“較之公民的統(tǒng)治，法律統(tǒng)治更為確當(dāng)”。他認(rèn)為，擁有最高權(quán)力的人“只應(yīng)當(dāng)被任命為法律的護(hù)衛(wèi)者和服務(wù)者”，而“那些關(guān)注最高權(quán)力的人應(yīng)當(dāng)相信最高權(quán)力操握于上帝和法律之手”。亞里士多德既反對(duì)“由人民統(tǒng)治而非法律統(tǒng)治”的政制形式，也譴責(zé) “一切事務(wù)由多數(shù)表決而非由法律決定”的政制形式。

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　　更好地推行這些正式制度和實(shí)施機(jī)制，還需要有法治文化和觀(guān)念作為非正式制度來(lái)提供支持

　　我國(guó)大量的公共政策決策及其實(shí)施機(jī)制本身是國(guó)家治理體系的重要組成部分。兩者都要體現(xiàn)基于法治的善治。這符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的要求。根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思的看法，制度包括正式制度、非正式制度與實(shí)施機(jī)制，三者都會(huì)影響治理的績(jī)效。其中公共政策決策機(jī)制由涉及決策的眾多正式制度組成，非正式制度則是涉及決策的文化與意識(shí)形態(tài)等非正規(guī)約束，決策實(shí)施機(jī)制則包括一些保障關(guān)系制度實(shí)施的機(jī)制。從長(zhǎng)期看，面向善治的公共政策決策及其實(shí)施機(jī)制，其演化必然體現(xiàn)為一種開(kāi)放試錯(cuò)的過(guò)程。而且，其背后需要一種授能型非正式制度來(lái)支撐。這種非正式制度就是法治文化或者觀(guān)念。這種文化和觀(guān)念需要習(xí)得，也需要培養(yǎng)。

　　我國(guó)正處在如何實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的階段。這種決定和討論至關(guān)重要。“千里之行，始于足下”。實(shí)現(xiàn)善治就需要這種決定和討論。十八屆四中全會(huì)對(duì)當(dāng)前我國(guó)積存下來(lái)的許多問(wèn)題提出了多項(xiàng)改革舉措。比如，全會(huì)提出，要健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。全會(huì)還提出，要優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這些均是可圈可點(diǎn)的舉措。但是，正如諾斯的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思想所提示的那樣，是否能夠有效實(shí)現(xiàn)善治，不僅需要看是否有效建立這些正式制度，而且還要看是否存在有效的實(shí)施機(jī)制。而且為了更好地推行這些正式制度和實(shí)施機(jī)制，還需要有法治文化和觀(guān)念作為非正式制度來(lái)提供支持。

　　我國(guó)的公共政策決策雖然在改革開(kāi)放以來(lái)總體上有了較大的改進(jìn)，但還不符合上述法治和善治標(biāo)準(zhǔn)，總體上沒(méi)有形成一種開(kāi)放試錯(cuò)的過(guò)程，離法治和善治的要求時(shí)近時(shí)遠(yuǎn)。一些人的擔(dān)憂(yōu)是可以理解的，因?yàn)槿藗儗?duì)善治的要求存在一種只進(jìn)不退的“棘輪效應(yīng)”。即便上一階段的善治程度在提高，人們一般不會(huì)停留于上一階段的效用滿(mǎn)足，會(huì)在下一階段提出更高的善治要求，以求滿(mǎn)足哪怕是同等程度的效用。

　　中國(guó)夢(mèng)是每個(gè)中國(guó)人的夢(mèng)。需要用法治和善治托起中國(guó)夢(mèng)。但是要實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，道路是漫長(zhǎng)的，前途是光明的。貴在守持一種開(kāi)放試錯(cuò)的態(tài)度，不斷大膽嘗試，大膽承認(rèn)和修正錯(cuò)誤，不斷朝著法治和善治逼近。法治和善治實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的過(guò)程。（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、天則經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)）