國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化之推進(jìn)，最為重要的是完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商會(huì)議制度，先在基層每年定期召開(kāi)的“兩會(huì)”（人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議）上，代表們一方面對(duì)本級(jí)行政部門的預(yù)算進(jìn)行公開(kāi)的討論、辯論、質(zhì)詢、表決，另一方面，對(duì)本屆行政部門的人事編制及安排進(jìn)行公開(kāi)的討論、辯論、質(zhì)詢、表決。 一個(gè)社會(huì)的進(jìn)步就是從有人去查問(wèn)、去追究最不合理的地方開(kāi)始的，這種查問(wèn)和追究應(yīng)該得到法律的保障，這就必須規(guī)定，代表委員在“兩會(huì)”上提出的任何問(wèn)題不得被以毀謗和造謠等名義懲罰。

　　A “兩會(huì)”期間代表們對(duì)本級(jí)行政部門的預(yù)算進(jìn)行公開(kāi)的討論、辯論、質(zhì)詢、表決

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn) “國(guó)家治理體系現(xiàn)代化” 的宏偉目標(biāo)，鼓舞了全球的華人。這個(gè)目標(biāo)堪稱是19世紀(jì)后期以來(lái)好幾代人前仆后繼所一直追求的。我們當(dāng)然不可能在很短的時(shí)間跨度里達(dá)到這個(gè)政治發(fā)展的高峰，但是，我們卻必須謹(jǐn)慎而又堅(jiān)定地一步又一步逼近這個(gè)遠(yuǎn)大目標(biāo)。

　　我本人基于過(guò)去30年在海內(nèi)外學(xué)習(xí)、考察和研究的經(jīng)歷，深感 “國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化” 應(yīng)該從執(zhí)政黨本身的制度優(yōu)化開(kāi)始，同時(shí)啟動(dòng)政府系統(tǒng)的制度優(yōu)化。

　　國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化之推進(jìn)，最為重要的是，要完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商會(huì)議制度，先在基層每年定期召開(kāi)的“兩會(huì)”（人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議）上，代表們一方面對(duì)本級(jí)行政部門的預(yù)算進(jìn)行公開(kāi)的討論、辯論、質(zhì)詢、表決，另一方面，對(duì)本屆行政部門的人事編制及安排進(jìn)行公開(kāi)的討論、辯論、質(zhì)詢、表決。

　　為什么如此？因?yàn)樵谶^(guò)去的二十多年里，每年的民意調(diào)查、媒體報(bào)道里反映的民眾不滿意的很多事情，都是和這兩者——“財(cái)事”和“人事”——密切相關(guān)的。各級(jí)政府手里掌握了大量的公共資源（土地、正式的預(yù)算、非正式的預(yù)算如行政收費(fèi)、罰款等等），既包括錢財(cái)也包括物質(zhì)的資源（這兩者是可以互相轉(zhuǎn)換的）。然而就各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，錢和物的征收、掌控、分配、轉(zhuǎn)換、使用，以及使用以后產(chǎn)生的實(shí)際效果，基本上沒(méi)有來(lái)自同級(jí)的監(jiān)督和制約、更沒(méi)有來(lái)自下級(jí)的監(jiān)督和制約。這種財(cái)政體系中間最輕微的不良行為都會(huì)導(dǎo)致資金浪費(fèi)性使用，包括重復(fù)性投資等。由這種浪費(fèi)性的使用再往更糟糕的方向不斷蔓延，一直到巨額的貪污，其中還有公款消費(fèi)這一大塊。對(duì)于浪費(fèi)性的使用和公款消費(fèi)，很多人都能舉出成百上千的例子：高檔汽車、豪華辦公室、出國(guó)考察旅游、縣鄉(xiāng)政府的辦公大樓，等等。所有這些事情的根子就埋在不受制約的財(cái)政體系里面——各級(jí)政府的預(yù)算不受平級(jí)和自下而上的公開(kāi)監(jiān)督和制約。至于貪污行為，根子還更廣泛復(fù)雜一些，不過(guò)也有很大部分源于此，比如說(shuō)土地轉(zhuǎn)換就成為近幾年來(lái)巨額貪污的一大源頭。

　　這里所講的公開(kāi)討論、辯論、質(zhì)詢、表決，不僅是針對(duì)當(dāng)年和下一年的預(yù)算，還包括針對(duì)上一年、甚至上三年的預(yù)算，要對(duì)它們有回溯的追究責(zé)任。民眾每年都在議論，政府看起來(lái)那么有錢，但這么長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重一直沒(méi)有達(dá)到政府所承諾的百分比。這里還沒(méi)有講到納稅人對(duì)政府的直接追究和制約，這里所講的僅僅是“兩會(huì)”代表們對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的議政和問(wèn)責(zé)，這早就是中國(guó)憲法和法律所界定的政治機(jī)構(gòu)中最基本的兩大塊之一（另一塊就是行政部門）。強(qiáng)調(diào)的只不過(guò)是要讓憲法和法律中早就界定的這些系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)，能夠履行本來(lái)就是要它們履行的功能，是落實(shí)剛剛新修改的《預(yù)算法》，也是落實(shí)中華人民共和國(guó)憲法。

　　有人也許會(huì)有很多的疑慮甚至質(zhì)問(wèn)，比如說(shuō)，你看現(xiàn)在的“兩會(huì)”代表們，大多數(shù)都是現(xiàn)任的或剛剛退下的官員，他們?cè)趺磿?huì)對(duì)同級(jí)政府部門進(jìn)行質(zhì)詢呢？更不用說(shuō)表決了！但不要忘記，人是可以被周圍改變了的氣氛所改變的，只要一開(kāi)始有了這樣一種氛圍，一定會(huì)有越來(lái)越多的代表們張口提有意義的問(wèn)題，舉手作有價(jià)值的表決。這種行為方式只要啟動(dòng)起來(lái)了，有了多次的重復(fù)，就會(huì)變成一個(gè)漸進(jìn)的、有機(jī)的制度化過(guò)程。只要有一些代表委員履行了憲法和法律賦予他們的責(zé)權(quán)，一定會(huì)有其他的代表隨之而來(lái)，履行自己的責(zé)權(quán)。我相信，只要這個(gè)過(guò)程扎實(shí)地啟動(dòng)，就能帶來(lái)一系列“觸媒”的效果，陽(yáng)光就會(huì)照射進(jìn)來(lái)。也許開(kāi)頭陽(yáng)光只能照到第一層，但只要堅(jiān)持，一定會(huì)慢慢滲透下去，照亮更深層。

　　B “兩會(huì)”期間代表們對(duì)本級(jí)行政部門的人事編制和安排進(jìn)行公開(kāi)的討論、辯論、質(zhì)詢、表決

　　在“兩會(huì)”這個(gè)平臺(tái)上，代表們要對(duì)本級(jí)行政部門的人事編制和安排進(jìn)行公開(kāi)的討論、辯論、質(zhì)詢、表決。每次行政體制改革，都會(huì)提到精減編制，精減臃腫的機(jī)構(gòu)，但還是有著龐大的官員體系，它可分成兩大塊，一部分是正式編制，還有一部分是非正式，即所謂“不在編”的。越往下層，“不在編”的比例越大，在很多地方，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太好的地方，政府官員往往花樣翻新地把自己的親戚納入正式、非正式的“吃皇糧”隊(duì)伍（其實(shí)是“吃民糧”，是老百姓出錢養(yǎng)他們），甚至是吃空餉。在這種情況下，怎么能指望行政部門不濫用公權(quán)呢？在這種機(jī)構(gòu)下，官員更有機(jī)會(huì)來(lái)掩蓋其濫用公權(quán)的所作所為，直到對(duì)本地居民非法的掠奪。一個(gè)社會(huì)的進(jìn)步就是從有人去查問(wèn)、去追究最不合理的地方開(kāi)始的，這種查問(wèn)和追究應(yīng)該得到法律的保障，這就必須規(guī)定，代表委員在“兩會(huì)”上提出的任何問(wèn)題不得被以毀謗和造謠等名義懲罰。

　　以上兩塊一啟動(dòng)，便可以帶來(lái)連鎖性的正面效果，能夠把民眾多少年來(lái)每天抱怨的很多政府和官員行為，包括不規(guī)范的行為、貪污腐敗、濫用公權(quán)的執(zhí)法和管理，把其中的部分得到較有效的監(jiān)控和縮減。那樣一來(lái)，官民關(guān)系、政府和社會(huì)的關(guān)系就會(huì)一步步朝正面改善。

　　C 完善黨員代表大會(huì)制度，實(shí)施基層黨員代表大會(huì)一年一次

　　現(xiàn)在全國(guó)和省的黨員代表大會(huì)五年才開(kāi)一次。中國(guó)共產(chǎn)黨目前有八千多萬(wàn)黨員，相當(dāng)于歐洲大國(guó)德國(guó)的總?cè)藬?shù)。全國(guó)黨員代表大會(huì)每年開(kāi)一次不大可能，省一級(jí)黨員代表大會(huì)可以兩、三年開(kāi)一次，省級(jí)以下的一年一次。

　　黨員代表大會(huì)是黨章所規(guī)定的。全世界第一個(gè)取得政權(quán)的共產(chǎn)黨即俄國(guó)共產(chǎn)黨（布爾什維克），在列寧領(lǐng)導(dǎo)期間，按照黨章每年都要開(kāi)一次全國(guó)黨員代表大會(huì)。即使在他們?nèi)〉谜䴔?quán)之前，很多人處于地下或半地下?tīng)顟B(tài)，開(kāi)一次黨員代表大會(huì)很危險(xiǎn)，容易被政府發(fā)現(xiàn)、逮捕等，他們也要想盡辦法每年開(kāi)一次大會(huì)。按照黨章的規(guī)定，最重要的黨的路線、方針、政策，無(wú)論和革命、戰(zhàn)爭(zhēng)還是和外交、建設(shè)有關(guān)，都要在黨員代表大會(huì)上討論、辯論和表決的。如果黨員代表大會(huì)沒(méi)有公開(kāi)討論和表決這些事，就不能作為全黨的決議或政策推行下去。這種規(guī)則從列寧1903年建立布爾什維克黨（當(dāng)年舉行的是第二次，第一次是分裂前的俄國(guó)社會(huì)革命工黨），一直保持到1925年的第14次。

　　這種一年一次的黨員代表大會(huì)的規(guī)矩是何時(shí)被破壞的？是在列寧去世之后，斯大林掌握了越來(lái)越多的權(quán)力。他越是搞黨內(nèi)的權(quán)力集中，就越需要黑箱作業(yè)，黨員代表大會(huì)越少越好，能拖就拖。從一年一次，逐漸變成三年、四年、五年一次，最長(zhǎng)的拖了13年（1927年第15次；1930年第16次；1934年第17次；1939年第18次；1952年第19次，次年斯大林逝世）。

　　全國(guó)黨員代表大會(huì)每年開(kāi)一次不現(xiàn)實(shí)，但基層如地市縣每年一次、省每?jī)扇暌淮问怯袟l件召開(kāi)的，完全符合黨內(nèi)民主制。在這樣的黨員代表大會(huì)上，必須對(duì)最重要的黨的重大事務(wù)，包括機(jī)構(gòu)、規(guī)則、人事、財(cái)務(wù)、方針等，包括前一兩年的工作效果，進(jìn)行討論、辯論、質(zhì)詢和表決。有了這個(gè)常規(guī)過(guò)程，黨內(nèi)外批評(píng)最多的那些問(wèn)題才能得到有力的控制，有些甚至可望大體上解決。只有讓普通黨員推選的代表大會(huì)治黨，才會(huì)對(duì)那些專權(quán)腐敗行為實(shí)行監(jiān)督和制約。這樣實(shí)施一段時(shí)期，等條件具備后，省級(jí)黨員代表大會(huì)每?jī)赡暌淮巍⑷珖?guó)黨員代表大會(huì)每三年舉行一次便可順利推行。

　　以上兩步是相輔相成的，第一步是以“兩會(huì)”代表適當(dāng)制約行政部門，第二步是以黨員代表大會(huì)保障黨內(nèi)民主能夠順利實(shí)施。（作者系香港科技大學(xué)教授）