抓住全面深化改革的“牛鼻子”

　　張卓元

　　全面深化改革是加快轉變經濟發(fā)展方式的關鍵。當前和今后一個時期，要抓住政府改革這個“牛鼻子”，把各項經濟改革帶動起來，形成推動經濟發(fā)展方式轉變的合力，切實做到以改革促轉方式調結構和促經濟健康發(fā)展

　　黨的十八大報告明確指出，深化改革是加快轉變經濟發(fā)展方式的關鍵。這是一個十分重要的判斷，為我國今后加快轉變經濟發(fā)展方式指明了方向和路徑。深化改革包括的范圍很廣，其中深化經濟體制改革和政府改革對推動經濟發(fā)展方式轉變的意義和作用是我們著重討論的幾個問題。黨的十八大報告說，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。黨的十八屆三中全會進一步指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。過去我們一直在說國有企業(yè)改革是經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，“十一五”規(guī)劃建議強調，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。我體會，這里說的行政管理體制改革，最主要的是政府改革，是政府職能的轉換。多年的實踐證明，要推動經濟增長和發(fā)展方式轉變，要害在于加快行政管理體制改革，加快政府改革，使政府真正履行宏觀經濟調控、市場監(jiān)管、公共服務、保護環(huán)境和社會管理職能，而不只是深化國有企業(yè)改革。也就是說，中國改革開放建設發(fā)展的實踐，已開始把政府改革推到了改革的最前列。

　　推進政府改革，處理好政府和市場的關系，其要點還是黨的十八屆三中全會提出的，市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。也就是說，要解決政府“越位”、“錯位”、“缺位”特別是其中的“越位”問題，真正做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，盡可能減少對微觀經濟活動的干預，搞好市場監(jiān)管，從全能型政府向服務型和法治型政府轉變。

　　首先，政府應當從介入過深的經濟領域逐步退出，不再充當資源配置主角。由于我國長時期都以GDP增速作為地方政府官員政績大小的主要考核指標，而政府官員實行任期制，一般五年一任期，不少官員為了追逐千秋業(yè)績，都全力以赴使任期內GDP增速最大化，往往運用手中權力搞粗放擴張，拼資源，拼環(huán)境，因為粗放擴張最能短期見成效出政績。我國一些高耗能產業(yè)已經過剩，但是至今仍有一些資源比較豐富的地區(qū)繼續(xù)發(fā)展這些產業(yè)，一些地方政府擅自降低能源價格如電價和稅收優(yōu)惠鼓勵這些產業(yè)發(fā)展，形成不平等競爭格局，致使產能過剩問題加劇，而作為約束性指標的能耗降低指標則連年沒有完成計劃。所以，要加快轉變經濟發(fā)展方式，必須轉變政府職能，政府不再以主力運動員身份參與市場競爭，不再帶頭搞粗放擴張，不顧后果地追求短期GDP最快增速。

　　其次，政府履行經濟職能應主要搞好宏觀調控或貫徹中央政府宏觀調控舉措，為社會經濟活動提供良好的穩(wěn)定的環(huán)境，基本上不干預微觀經濟活動，真正實行政企分開。凡是市場能做且有效率的事，就應放手讓市場去做，包括取消各種各樣的行政壟斷讓非公有制經濟能夠平等地進入市場和參與市場競爭，政府主要是制定標準和規(guī)則并認真進行監(jiān)管，不必替企業(yè)進行微觀決策，不必事事審批。審批過多過濫往往扼殺創(chuàng)新活動，降低微觀經濟活動效率。但是，減少審批會直接影響那些有審批權力的官員的利益，因而常受到他們的強烈反對。至今仍有一些競爭性項目還需層層審批歷時數(shù)月甚至一年多才能立項，而且?guī)缀趺看螌徟家埑运投Y，花費多多。這說明我國的商業(yè)環(huán)境仍需大力改進，政府的服務意識和職能仍需大大增強。

　　第三，財政要加快向公共服務財政轉型，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。財政轉型看起來屬于財政體制改革，實際上是政府改革的一個重要內容。如果政府是經濟建設型政府，那么財政必然是經濟建設型財政，財政支出盡量用于搞經濟建設�，F(xiàn)在政府要向服務型轉軌，財政自然要跟著向公共服務型轉軌。我國財政用于公共服務的支出占財政總支出的比例一直嚴重偏低，離公共服務型財政的要求很遠。比如，2008年，中國醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出比重為4.4%，社會保障與就業(yè)服務支出占財政支出比重為10.9%，兩項合計為15.3%，比人均GDP為3000至6000美元階段國家平均31%左右的水平，低了一半多。2012年，情況并未有多少好轉，當年我國醫(yī)療衛(wèi)生支出和社會保障與就業(yè)服務支出占財政支出比重只占15.7%，仍然比發(fā)展程度大體相同的國家低一半。還要看到，我國嚴重偏低的公共服務支出，其內部結構也不合理，大體上用于城市的比用于農村的多得多。近兩年財政支出逆向調節(jié)情況有所轉變，但離合理目標還較遠。這說明，我國向公共服務型財政轉型的任務還非常繁重。而只有實現(xiàn)財政轉型，財政支出大力向民生傾斜，向低收入群體傾斜，占的比重有大幅度提高，才有可能逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。在某種程度上可以說，財政轉型是政府轉型的一個重要標志。

　　第四，政府減少對價格特別是生產要素和資源產品價格的管制。中國粗放型增長方式之所以很難轉變，重要原因是由于我國生產要素如土地、資本和一些重要資源產品價格受政府控制，長期偏低或嚴重偏低，容易出現(xiàn)濫用和浪費，效率較低。要轉變經濟發(fā)展方式，就必須改變這種情況，不能任意用行政手段人為地壓低土地和資本的價格，同時要使資源產品價格能很好地反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。在制定我國“十一五”規(guī)劃時，世界銀行曾提供報告指出，根據(jù)他們的調研，能源的節(jié)約，一半以上的因素在于能源價格的提高。因此，要節(jié)約和集約使用能源資源，提高效率，就要充分運用市場機制，通過價格杠桿即提高能源資源的價格至合理水平。這就需要政府放松或減少對生產要素和資源產品價格的管制，理順它們的價格，用經濟手段促使各經濟主體節(jié)約集約使用資源，從而推動經濟發(fā)展方式的轉變，推動資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會建設。當前，我國物價基本穩(wěn)定，居民消費價格指數(shù)上漲率比較低，正是推進生產要素和資源產品價格改革的好時機，應抓緊推進這一重要領域改革，從而在推動轉變經濟發(fā)展方式上取得實效。

　　第五，深化收入分配制度改革。我國收入分配存在不合理現(xiàn)象，不斷做大的“蛋糕”沒有切好、分配好，居民收入差距過大，已成為各界共識。由于居民消費支出在GDP中比重在進入新世紀以后連年下降，致使消費需求不足，消費對經濟增長的拉動作用減弱，經濟增長過分倚重投資和出口，影響了經濟增長的協(xié)調性和可持續(xù)性。勞動報酬占GDP的比重太低且在下降，這種情況，不利于勞動者素質與技能的提高，從而不利于轉變經濟發(fā)展方式。居民收入差距過大，使大量低收入群體不能很好地分享到改革發(fā)展成果，影響他們積極性的發(fā)揮，也不利于更好地促進社會和諧和穩(wěn)定。因此，需要更多地在深化收入分配制度改革上下功夫。

　　總之，抓住政府改革這個“牛鼻子”，就能把各項經濟改革帶動起來，形成推動經濟發(fā)展方式轉變合力，切實以改革促轉方式調結構和促經濟健康發(fā)展。