“全面深化改革若干問題”重大課題系列研究報告

　　就通過全面深化改革建設(shè)既充滿活力又和諧有序的社會而言，單單通過社會事業(yè)改革惠及民生，能夠降低民眾尤其是中低收入群體的不滿，但未必能夠激發(fā)整個社會的活力。要想激發(fā)社會活力，從源頭上化解社會矛盾，就必須對現(xiàn)有的社會管理或治理體系進(jìn)行卓有成效的改革與創(chuàng)新。

　　現(xiàn)有社會體制改革的必要性

　　2004年十六屆四中全會決議提出建構(gòu)社會主義和諧社會時，明確強(qiáng)調(diào)了“社會體制改革和創(chuàng)新”的任務(wù)。十八屆三中全會用“社會治理”代替了原先的“社會管理”，而且直接將社會治理與深化改革的總目標(biāo)結(jié)合在一起，申明“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　從社會管理到社會治理，盡管只有一字之差，但卻不僅為社會體制改革和創(chuàng)新指明了方向，也從根本上對國家與社會關(guān)系有了新的確認(rèn)。

　　具體說來，在新的社會治理體制下，國家或政府不再是單一的社會管理主體，其他社會組織、私營機(jī)構(gòu)也可以作為權(quán)力主體參與其間，這體現(xiàn)了“還權(quán)于民”的傾向；同原先社會管理體制強(qiáng)調(diào)國家（政府）對社會的強(qiáng)制性管理不同，新型社會治理體制強(qiáng)調(diào)在“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治”之間建立“良性互動”式的合作。

　　新型社會治理體制必須摒棄將效率尤其是單純的經(jīng)濟(jì)效率作為政府的主導(dǎo)行為準(zhǔn)則的觀點(diǎn)，同時改變社會管理的全能主義模式。國家不再扮演社會治理的“全能”角色，在管好自己應(yīng)該管的事情的同時，將不該管的事情交給社會組織或其他中介機(jī)構(gòu)。

　　社會治理體制創(chuàng)新的兩大重任

　　創(chuàng)新社會治理體制是全面深化改革的題中之義，十八屆三中全會在述及這一任務(wù)時，將“增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”視為改革之目標(biāo)，因此，我們可以將這一復(fù)雜的改革重任歸納為轉(zhuǎn)變政府職能和培育社會組織兩大方面。

　　先談轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放后，隨著單位制和人民公社的解體，一方面原有的中間管理和利益調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)缺失，所有的利益沖突和社會矛盾都直接開始訴諸政府，上訪也自然成為民眾解決沖突和矛盾的優(yōu)先選擇，既使社會不穩(wěn)定因素大大增加，也使得政府疲于應(yīng)對。為此，在市場失靈和政府失靈的縫隙中，有必要啟用社會治理的機(jī)制。

　　轉(zhuǎn)變政府職能，首先涉及到政府究竟應(yīng)該管什么，不管什么；其次涉及到怎樣管，以及怎樣不管。就第一個問題而言，世界銀行在《1997年世界發(fā)展報告》中指出，政府有五項(xiàng)核心使命：即“確立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲性的政策環(huán)境、投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)承受力差的階層以及保護(hù)環(huán)境”。

　　這都涉及到政府應(yīng)該管的事情，具體說來又可以分為兩類：第一類是國家或地方政府責(zé)無旁貸的事情，包括與國家和社會安全、社會穩(wěn)定相關(guān)的事宜，如立法和司法保障、社會治安、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全、社會秩序及突發(fā)事件的應(yīng)急處理等。第二類涉及社會公平正義、民生實(shí)踐、社會服務(wù)，主要包括教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、文化生活、社會保障、社會救濟(jì)以及基本的公共物品供給和政府提供的行政類別的服務(wù)，這一類可以在政府主導(dǎo)或者“引導(dǎo)”下，通過市場機(jī)制或道德激勵激發(fā)社會參與合作，既最大限度地滿足社會需求，解決政府失靈的問題，又使政府能夠從包攬一切的財政和事務(wù)重負(fù)中解脫出來。

　　就第二個問題而言，羅斯福曾經(jīng)形象地說明官民之間的“分治”規(guī)則，那就是：“這件事情，如果老百姓認(rèn)為需要做，老百姓有能力又愿意做，就由老百姓去做；這件事情，老百姓愿意做、需要做，但沒有能力做，那就民辦公助，由政府來資助；這件事情，老百姓不愿意做，也沒有能力做，但是需要做，那就由政府來做”。其實(shí)，管與不管的一個基本原則，就是政府在許多方面不必再越俎代庖，不必凡事都跳到前臺自己動手。其實(shí)，如果真正能夠?qū)ⅰ皩?shí)干”和“執(zhí)行”的政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼焙汀胺⻊?wù)”的政府，我們的政府就自然會轉(zhuǎn)變直接介入地方經(jīng)濟(jì)、凡事皆考量GDP的“經(jīng)濟(jì)法團(tuán)”角色，對它的評價指標(biāo)也就自然會從經(jīng)濟(jì)績效轉(zhuǎn)為社會公平。

　　再談培育社會組織。從政府身上“卸”下來的擔(dān)子或事務(wù)，不但不能棄之不顧，反而需要更好、更有效地承擔(dān)起來，而承擔(dān)市場和政府都有可能“失靈”區(qū)域的治理任務(wù)的最好對象就是社會本身，包括社區(qū)（居委會）、業(yè)主委員會、非營利組織、社團(tuán)、人民團(tuán)體或公民個人，其中大多數(shù)可以稱之為廣義的社會組織。培育社會組織，首先要尊重社會組織在社會治理中的主體地位，切實(shí)加強(qiáng)對社會組織及公眾的社會參與權(quán)力的法律保護(hù)。事實(shí)上，培育社會組織，并非需要全部從頭再來、白手起家，我們原有的工青婦系統(tǒng)、工商聯(lián)合會以及各類協(xié)會、學(xué)會都可以通過創(chuàng)新變?yōu)橛谢盍Φ纳鐣M織，關(guān)鍵是“加快實(shí)施政社分開”，讓這些組織機(jī)構(gòu)都能夠真正與行政機(jī)關(guān)脫鉤，而此次事業(yè)單位改革是一個絕佳時機(jī)。在激發(fā)現(xiàn)有社會團(tuán)體組織的同時，應(yīng)該賦予其他社會組織如各類基金會、非營利組織、民營社團(tuán)和中介機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有的人民團(tuán)體以同等權(quán)利，這樣才能“推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。

　　培育社會組織，其次是能夠?yàn)樯鐣M織的治理運(yùn)作提供有效的政策保障。必須通過政府的“分權(quán)”，一方面將無限政府自身轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚�，另一方面與獲得政府“分權(quán)”的社會組織“合作治理”；同時，仍需主導(dǎo)或引導(dǎo)參與社會治理的各方，尤其應(yīng)該對社會組織和公民的意見、要求做出及時的、負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，即真正成為服務(wù)型政府。

　　培育社會組織，再次是能夠?yàn)樯鐣M織的成長提供資源供給。包括設(shè)立公益創(chuàng)投基金，為初創(chuàng)期和中小型的公益組織提供“種子資金”，以及管理或技術(shù)支持；實(shí)行政府外包與購買公共服務(wù)，這也是通過交由非營利性社會組織承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目，同時給予其經(jīng)濟(jì)支持的一種常見方式。還可以由公益組織自己爭取獲得政府、基金會或其他公益捐贈的支持。

　　 社會治理體制創(chuàng)新的若干突破口

　　改革千頭萬緒，就目前情況而言，可以在民眾反映問題最多、政府管理最為棘手、社會矛盾最為復(fù)雜的領(lǐng)域開始深化社會治理體制的改革嘗試。

　　1、改革信訪制度，通過司法中介對接法治軌道。嘗試通過政府轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)招標(biāo)、服務(wù)外包等方式，逐漸將部分乃至全部信訪事件交由律師事務(wù)所、律師協(xié)會、司法工作室等各類專業(yè)法律機(jī)構(gòu)、社會組織代理，或提供專業(yè)咨詢，或提供民事與行政調(diào)解，再或提供司法幫助。一方面真正實(shí)現(xiàn)“涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”的設(shè)想，另一方面有效增加法律事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的咨詢和非訴業(yè)務(wù)。

　　2、在實(shí)行網(wǎng)格化管理的同時，大力推進(jìn)基層社會自治�；鶎由鐣木W(wǎng)格化管理是一項(xiàng)有益嘗試，但其局限也是顯而易見的：其一，它是通過基層行政力量的下沉來實(shí)現(xiàn)政府對基層的管理覆蓋的；其二，包括社會組織和公民在內(nèi)的社會依舊是管理的對象，而不是管理的主體。因此，進(jìn)一步的實(shí)踐應(yīng)該由網(wǎng)格化管理向社區(qū)自治、居民自治過渡。比如，逐漸通過服務(wù)購買、外包、支付轉(zhuǎn)移等手段，將一站式網(wǎng)格化“服務(wù)站”改造成與基層政府脫鉤的社會公益組織。

　　3、建立第三方輿情調(diào)查中心與政府回應(yīng)中心，不僅要及時處理突發(fā)的公共性事件，更要對社會組織和公民的意見進(jìn)行常規(guī)性的及時、負(fù)責(zé)的回應(yīng)。可以嘗試將輿情調(diào)查交由高�；蛎駹I研究機(jī)構(gòu)等第三方來完成，基層政府的辦公室、信訪局等相關(guān)部門成立輿情民情回應(yīng)會辦中心，定期或不定期處理、回應(yīng)比較重大或頻繁出現(xiàn)的輿情信息或民眾訴求。

　　4、加強(qiáng)社會治安的綜合治理，實(shí)現(xiàn)國家長治久安、文明進(jìn)步。比如，在廢除勞教制度之后，近期亟需大批社會團(tuán)體、民間組織及社會志愿者協(xié)助國家機(jī)關(guān)從事社區(qū)矯正。提高專業(yè)社工的能力和相關(guān)待遇，通過支付轉(zhuǎn)移、服務(wù)外包、公益創(chuàng)投基金等多種方式，支持社工機(jī)構(gòu)大膽介入社區(qū)矯正事業(yè)。

　　(作者為教育部長江學(xué)者特聘教授、南京大學(xué)社會學(xué)院院長)