中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出了“三個(gè)1億人”目標(biāo)。即到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵是妥善解決好人地錢問(wèn)題。作為服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，國(guó)家開發(fā)銀行要充分發(fā)揮金融的服務(wù)與支撐作用，為開拓城鎮(zhèn)化新格局助力。

　　一、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

　　改革開放35年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到52.6%，在短時(shí)間里走過(guò)了一些發(fā)達(dá)國(guó)家一二百年的發(fā)展歷程。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度不斷健全，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，公共服務(wù)能力明顯提升，城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化的基礎(chǔ)條件日臻完備，人居環(huán)境逐步改善。特別是一些阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制障礙得以破除，全國(guó)已有18個(gè)�。▍^(qū)、市）出臺(tái)了戶籍制度改革實(shí)施意見，14個(gè)�。▍^(qū)、市）建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

　　但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)和人口大國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，世界上沒有先例可循。特別是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定，使我國(guó)在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜，任務(wù)更加艱巨。

　　一是大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢。受城鄉(xiāng)戶籍制度的分割，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2億多農(nóng)民工及隨遷家屬?zèng)]有享受到與城市居民平等的公共服務(wù)，未能完全融入城市生活。他們就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村，處于非農(nóng)非城、半農(nóng)半城的狀態(tài)，游離于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間。他們?cè)谥械投耸袌?chǎng)就業(yè)，在臟亂差的地方居住，在城市與鄉(xiāng)村間往返，屬于邊緣性、鐘擺型的“半城鎮(zhèn)化”人口。這不符合“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的基本要求。

　　二是棚戶區(qū)和城中村仍未徹底解決，城市公共服務(wù)供給能力不足。不少城市配套設(shè)施建設(shè)滯后，管理服務(wù)水平提升緩慢，未能隨人口集中同步提高。一些城市住房緊張、環(huán)境污染、衛(wèi)生惡化、城中村等問(wèn)題大量存在，對(duì)城市公共服務(wù)供給能力形成了新的挑戰(zhàn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，事關(guān)城鎮(zhèn)化的成敗。過(guò)去我國(guó)在推進(jìn)住房市場(chǎng)化、社會(huì)化過(guò)程中，有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間比較重視住房的經(jīng)濟(jì)功能，注重市場(chǎng)力量的作用，不太重視住房的社會(huì)功能，忽視政府保障的作用。這造成了目前城鎮(zhèn)住房體系不健全，住房保障的覆蓋面較窄，部分群眾出現(xiàn)了住房困難。

　　三是城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)東高西低特征，東部一些地區(qū)人口資源矛盾加劇，中西部地區(qū)的潛力還遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。目前，我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為62.6%，而中部、西部分別只有48.5%、44.8%。同時(shí)，城市群數(shù)量不足與質(zhì)量不高并存，中小城市潛力亟待發(fā)掘。小城鎮(zhèn)數(shù)量多，而且規(guī)模偏小。1.9萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人，集聚產(chǎn)業(yè)和人口能力有限，遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)。城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致人口長(zhǎng)距離大規(guī)模流動(dòng)、資源大跨度調(diào)運(yùn)，既增加了社會(huì)運(yùn)行成本，也加劇了人口資源環(huán)境矛盾。

　　四是土地資源的配置和利用需要進(jìn)一步優(yōu)化。在一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多的國(guó)家搞城鎮(zhèn)化，土地是根本性問(wèn)題。當(dāng)前，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過(guò)分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)大，建成區(qū)人口密度偏低。一些地方過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用。在防止把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地視為讓農(nóng)民把土地拿來(lái)搞城市建設(shè)的同時(shí)，要認(rèn)真研究城鎮(zhèn)化過(guò)程中人地錢等生產(chǎn)要素流動(dòng)和配置的規(guī)律與機(jī)制，使城鎮(zhèn)化與我國(guó)人口資源環(huán)境條件相適應(yīng)、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。

　　二、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是解決好“三個(gè)1億人”問(wèn)題

　　解決好“三個(gè)1億人”問(wèn)題，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的硬任務(wù)。總體上看，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，城鎮(zhèn)從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升的物質(zhì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。當(dāng)前，要緊緊圍繞中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，樹立以人為本、產(chǎn)城結(jié)合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綠色發(fā)展、金融支撐的發(fā)展思路，找準(zhǔn)解決問(wèn)題的突破口。

　　有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決好約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問(wèn)題。一方面，降低城鎮(zhèn)落戶門檻，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿�，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保年限為基準(zhǔn)條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的預(yù)期和選擇。以長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理放寬大城市落戶限制，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。另一方面，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)和社會(huì)保障體系，加大在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面的投入，使進(jìn)城農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居、幼有所教。針對(duì)城市公共服務(wù)產(chǎn)品的類別，建立完善差異化的轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政分擔(dān)體系，明確主體責(zé)任，形成成本分擔(dān)的合理機(jī)制。通過(guò)這些措施，幫助有意愿的進(jìn)城務(wù)工人員盡快融入城鎮(zhèn)成為市民，真正解決其身份和待遇問(wèn)題，使他們有就業(yè)支撐，有公共服務(wù)保障，在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。

　　完善住房保障體系，解決好約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造。加快棚戶區(qū)和城中村的改造，既是保障人民群眾基本居住權(quán)利的客觀需要，也是政府履行公共服務(wù)職能的內(nèi)在要求。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，不可能一蹴而就。既要盡力而為，盡早改善困難群眾住房條件；又要量力而行，結(jié)合財(cái)政能力和土地資源等條件，合理把握保障性住房建設(shè)和城中村改造的規(guī)模和節(jié)奏，積極探索建立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的體制機(jī)制。增加住房的有效供給，健全住房供應(yīng)體系，對(duì)中高收入家庭實(shí)行商品住房制度，對(duì)城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實(shí)行租售并舉、以租為主的保障性住房制度，滿足基本住房需求。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，完善租賃補(bǔ)貼制度，運(yùn)用土地、財(cái)稅、金融等多種政策工具，促進(jìn)保障性住房資金來(lái)源多元化，建立各級(jí)財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)的穩(wěn)定投入機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)管，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出制度。

　　優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，解決好約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。在中西部一些資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的區(qū)域，加快培育發(fā)展新的城市群，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北梯次拓展，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，也是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)之一。加快培育成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等城市群，使之成為推動(dòng)國(guó)土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。通過(guò)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，在中西部地區(qū)培育一批文化旅游、商貿(mào)物流、資源加工等特色中小城市、小城鎮(zhèn)。結(jié)合擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放和周邊國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建設(shè)一批邊境口岸城市。加強(qiáng)中西部地區(qū)鐵路、油氣管道、輸電通道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)注重承接好東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，切實(shí)加強(qiáng)中西部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，確保流域生態(tài)安全和糧食安全。

　　三、加強(qiáng)金融創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)1億人”目標(biāo)提供金融支撐

　　當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)1億人”目標(biāo)，涉及的資金需求十分巨大，需要進(jìn)行金融創(chuàng)新，構(gòu)建多元化的中長(zhǎng)期投融資體制機(jī)制，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力的金融支撐。

　　充分發(fā)揮開發(fā)銀行的主力銀行作用。上世紀(jì)90年代，國(guó)家為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金瓶頸制約，組建了國(guó)家開發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)，并賦予開發(fā)銀行集中和引導(dǎo)社會(huì)資金支持“兩基一支”國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的功能。多年來(lái)，開發(fā)銀行在支持城鎮(zhèn)化方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。截至2013年底，開發(fā)銀行累計(jì)發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款約7萬(wàn)億元，占人民幣貸款累計(jì)發(fā)放的62%，當(dāng)年發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款10350億元，占當(dāng)年人民幣貸款發(fā)放的68%。多年來(lái)，開行緊緊圍繞國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，將貸款重點(diǎn)放在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，加快了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為增進(jìn)城鄉(xiāng)居民福祉作出了積極貢獻(xiàn)�，F(xiàn)在，國(guó)家從戰(zhàn)略上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，開發(fā)銀行是解決融資問(wèn)題最現(xiàn)實(shí)的金融平臺(tái)。對(duì)此，開發(fā)銀行要發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，積極調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)策略，確保今后每年60%以上的貸款投向新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，更好地發(fā)揮主力銀行的骨干作用。

　　設(shè)立“三個(gè)專項(xiàng)”，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道。依據(jù)控總量、低成本、中長(zhǎng)期、可持續(xù)的原則，推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，拓展融資渠道，設(shè)立“三個(gè)專項(xiàng)”。發(fā)放專項(xiàng)貸款，集中和引導(dǎo)社會(huì)資金解決農(nóng)民工市民化、保障房和中西部地區(qū)建設(shè)中的資金缺口問(wèn)題，強(qiáng)化專項(xiàng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理，提高資金使用效率。發(fā)行專項(xiàng)債券，比如通過(guò)發(fā)行市政債券等方式，解決城鎮(zhèn)化重大項(xiàng)目建設(shè)的資本金不足問(wèn)題，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)資金供給可持續(xù)。設(shè)立專項(xiàng)基金，既可由開發(fā)銀行發(fā)起設(shè)立并進(jìn)行管理，也可根據(jù)需要由國(guó)家設(shè)立并納入政府性基金預(yù)算管理，開行積極發(fā)揮協(xié)同作用。同時(shí)，通過(guò)PPP（公私合營(yíng)）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）等模式引入市場(chǎng)主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

　　探索“三個(gè)統(tǒng)一”，控制地方政府性負(fù)債和金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模較大，城鎮(zhèn)化融資能力下降。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)1億人”目標(biāo)，亟須妥善應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全范圍內(nèi)。管控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可考慮由開發(fā)銀行或通過(guò)招標(biāo)選擇一家銀行，進(jìn)行“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”，從總量、結(jié)構(gòu)、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)一評(píng)級(jí)，即對(duì)各級(jí)地方政府資信進(jìn)行評(píng)級(jí)，動(dòng)態(tài)調(diào)整，嚴(yán)格審查資產(chǎn)負(fù)債表，設(shè)立負(fù)債“天花板”。統(tǒng)一授信，即在統(tǒng)一評(píng)級(jí)的基礎(chǔ)上，對(duì)各類客戶統(tǒng)一授信，控制債務(wù)融資額度，使各金融機(jī)構(gòu)在授信范圍內(nèi)投資和貸款，避免投融資總量失控。統(tǒng)借統(tǒng)還，即按項(xiàng)目、客戶、行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)審，完善信用結(jié)構(gòu)，測(cè)算效益平衡，以豐補(bǔ)歉，控制信貸風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄗ髡撸簢�(guó)家開發(fā)銀行黨委書記、董事長(zhǎng)）