郁建興

　　黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。按照黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的要求，面對當(dāng)下深刻變動的利益格局和社會關(guān)系，我們必須創(chuàng)新治理模式，推進(jìn)民主治理，讓人民群眾當(dāng)家做主，充分發(fā)動群眾齊心協(xié)力建設(shè)中國特色社會主義。

　　創(chuàng)新治理模式是堅(jiān)持群眾路線的緊迫要求

　　我國傳統(tǒng)政府治理模式曾經(jīng)在歷史上發(fā)揮過重要作用，但在當(dāng)前實(shí)踐中呈現(xiàn)出一些弊端，集中表現(xiàn)為政府在公共事務(wù)管理中的越位、錯位、缺位。

　　首先，政府過多介入產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，模糊了政府與市場的邊界，影響了市場配置資源作用的正常發(fā)揮。比如光伏產(chǎn)業(yè)就是一個典型案例，一些地方政府不斷強(qiáng)化招商引資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，卻又缺乏必要的專業(yè)知識，結(jié)果造成了唯投資規(guī)模大、年產(chǎn)值高的招商標(biāo)準(zhǔn)，吸引大量資本投入到光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，造成產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。

　　其次，政府在公共政策的制定內(nèi)容上存在錯位，政府供給的公共服務(wù)與群眾的實(shí)際需求有較大落差，未能做到“政府引導(dǎo)、群眾自愿、因地制宜、注重實(shí)效”。有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的研究成果表明，農(nóng)村居民迫切希望政府提供生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療水平提升和環(huán)境保護(hù)，而政府實(shí)際做得較好的是社會保障和生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，這之間的差異表明公共服務(wù)供給的回應(yīng)性明顯不足。

　　再次，政府在治理過程中存在缺位現(xiàn)象，尤其體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管等與人民群眾身體健康及生活質(zhì)量緊密相關(guān)的領(lǐng)域。近期在全國多地出現(xiàn)的霧霾天氣暴露了我國嚴(yán)峻的大氣污染治理形勢，同樣，水污染、土壤污染等事件也頻頻發(fā)生。政府履行職能不到位，環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，背離了人民群眾的實(shí)際需求。

　　與此同時，新時期出現(xiàn)的大量新問題加劇了社會矛盾和執(zhí)政風(fēng)險，對傳統(tǒng)治理模式提出了新的挑戰(zhàn)。比如城鎮(zhèn)化是當(dāng)代中國的重要國家戰(zhàn)略，政府治理在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著不可或缺的作用，只有各方面政策相互協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程才能順利進(jìn)行。土地資源等要素的重新配置是城鎮(zhèn)化的一大特點(diǎn)。我國的土地流轉(zhuǎn)仍以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民相對被動，往往出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，在現(xiàn)實(shí)中，“被動城鎮(zhèn)化”“趕農(nóng)民上樓”等現(xiàn)象加劇了社會矛盾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公民權(quán)利等要素之間的緊張關(guān)系，使社會發(fā)展的風(fēng)險增大。另一方面，城鎮(zhèn)化催生的“農(nóng)民工”群體，受制于現(xiàn)有戶籍制度引致的社會福利及公共服務(wù)等城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在其就業(yè)的城市中面臨著子女教育、就業(yè)、醫(yī)療等多個門檻，不能與城鎮(zhèn)戶籍居民享受同等待遇，形成了國民待遇水平的區(qū)隔。新型城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)政府治理模式，倒逼政府治理模式發(fā)生改變。

　　無疑，我國傳統(tǒng)治理模式已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，并在社會轉(zhuǎn)型時期面臨越來越多的危機(jī)與挑戰(zhàn)，我們亟須尋求新的治理模式。那么，新的治理模式何在？十八屆三中全會明確要求“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。這即是說，治理模式應(yīng)從傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理向多元治理轉(zhuǎn)變。在其中，重塑政府與市場關(guān)系、國家與社會關(guān)系，尊重人民群眾在公共事務(wù)治理中的參與主體地位，是新的治理模式的核心。以人民群眾為重要參與主體的新型治理模式要求我們，“充分尊重人民群眾的主體地位，充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性”，牢牢把握依靠群眾這一群眾路線本質(zhì)，充分發(fā)揮群眾在公共政策決策、執(zhí)行、評估及權(quán)力監(jiān)督等方面的重要作用。

　　民主參與是創(chuàng)新治理模式的核心內(nèi)容

　　當(dāng)前我國的民主治理，是指人民群眾在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，自發(fā)自覺地參與公共事務(wù)治理。在其中，民主不只是程序性的運(yùn)作模式，而成為一種內(nèi)生性治理資源，這與堅(jiān)持群眾路線的精神完全一致。

　　堅(jiān)持群眾路線、推進(jìn)民主治理的思想蘊(yùn)含在中國革命和建設(shè)的理論與實(shí)踐之中�；仡欬h領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命勝利、建立新中國的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，放手發(fā)動群眾、壯大人民力量是取得這一勝利的法寶。建立新中國特別是完成社會主義改造后，黨已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)革命勝利的革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)的執(zhí)政黨。在社會主義建設(shè)新時期，密切聯(lián)系群眾、解決實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)人民群眾利益最大化，無疑應(yīng)是我黨長期堅(jiān)持的執(zhí)政目標(biāo)和工作出發(fā)點(diǎn)。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民群眾可以依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)及社會事務(wù)。這就以憲法形式從根本上保障了人民群眾的治理主體地位。

　　長期以來，群眾路線主要作為一種工作方法而得到倡導(dǎo)。1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中曾經(jīng)從馬克思主義認(rèn)識論角度生動論述過群眾路線，他認(rèn)為，“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去”。

　　改革開放后，群眾路線增添了新的內(nèi)涵。江澤民從權(quán)力來源、歸宿、配置、行使等方面強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持群眾路線的重要性，并將其作為黨解決人心向背、政權(quán)興亡的關(guān)鍵問題：“黨的各級干部是否真正懂得我們的權(quán)力是人民賦予的，能不能正確地運(yùn)用手中的權(quán)力？能不能始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，永遠(yuǎn)不脫離群眾？”習(xí)近平總書記更是從保持黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位高度論述群眾路線，在他看來，保持黨的先進(jìn)性和純潔性、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，最重要的就是靠堅(jiān)持黨的群眾路線、密切聯(lián)系群眾。

　　這就是說，在今天，群眾路線不僅僅是一種工作方法，更是一條民主政治路線，它要求我們將政府治理與人民群眾的權(quán)利及需求緊密聯(lián)系起來，即實(shí)現(xiàn)民主治理�！耙磺袨榱巳罕�，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，強(qiáng)調(diào)了群眾作為歷史創(chuàng)造者的主體地位，也凸顯了人民群眾參與公共事務(wù)治理的重要性。實(shí)現(xiàn)民主治理有利于群策群力、集思廣益，實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)性，提高政策執(zhí)行的效率，真正做到“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”，體現(xiàn)黨和政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，更加有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　新時期堅(jiān)持群眾路線、推進(jìn)民主治理的目標(biāo)與方向

　　密切聯(lián)系群眾是我黨的最大政治優(yōu)勢，脫離群眾是我黨執(zhí)政后的最大危險。因此，新時期堅(jiān)持群眾路線、推進(jìn)民主治理，應(yīng)將群眾觀點(diǎn)、人民利益內(nèi)化為黨和政府的根本價值觀，建立密切聯(lián)系群眾、吸收群眾意見、發(fā)揮群眾力量的長效機(jī)制，并真正將群眾利益放在首位，將群眾在利益表達(dá)、政策制定與評價等問題中的參與主體地位予以落實(shí)。這是現(xiàn)階段創(chuàng)新治理模式的目標(biāo)，也是轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代治理體系的根本要求。

　　堅(jiān)持群眾路線，探索建立民主治理模式，為我們下一階段的工作提出了以下幾個發(fā)展方向：

　　首先，我們應(yīng)建立暢通的社情民意集聚和政策參與渠道。集聚社情民意，暢通群眾利益訴求的表達(dá)渠道，一方面有利于群眾更快更有效反映利益訴求，使各級黨政干部更好地把握群眾所思所想，將矛盾化解在基層；另一方面，也鼓勵各級黨政干部以更加開放的姿態(tài)面對群眾，增進(jìn)群眾對黨的路線方針政策的全面了解，更好地為群眾服務(wù)。

　　建立暢通的社情民意集聚渠道后，我們還應(yīng)強(qiáng)調(diào)群眾在公共政策中的重要參與作用。十八屆三中全會要求“以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商”，要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真聽取群眾意見，綜合考慮群眾訴求，建立開放式的決策體制，鼓勵群眾參與制定公共政策，增強(qiáng)其在議題設(shè)置、表決或否決機(jī)制中的話語權(quán)。在這方面，浙江省杭州市、溫嶺市等地在“議事廳”、“開放式?jīng)Q策”、“民主懇談會”、“參與式預(yù)算”等諸多案例中，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，具有示范和借鑒意義。在這些案例中，具有共性的經(jīng)驗(yàn)就是，政府通過公布議題材料、開放論壇討論、公開聽證會等制度化方式保障群眾參政議政的權(quán)利，解決與群眾切身利益相關(guān)的問題，以民主促民生。

　　其次，我們應(yīng)重視激發(fā)社會組織活力，鼓勵社會組織承擔(dān)適合的公共服務(wù)和其他事務(wù)，支持志愿組織發(fā)展以彌補(bǔ)部分政府“缺位”的不足；同時，促進(jìn)市場在資源配置中的主體性作用發(fā)揮，使創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，發(fā)揮群眾在市場中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為其參與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場競爭創(chuàng)造條件，讓群眾得到真正的實(shí)惠。

　　最后，我們還應(yīng)發(fā)揮群眾的監(jiān)督和評估作用，把對公權(quán)力機(jī)構(gòu)及工作人員的監(jiān)督納入制度體系，實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督的法制化、規(guī)范化，建立強(qiáng)有力的群眾監(jiān)督體系。現(xiàn)階段橫向問責(zé)機(jī)制的不健全與縱向問責(zé)機(jī)制的有限性，導(dǎo)致“問責(zé)有限的分權(quán)”，動員群眾力量恰好可以彌補(bǔ)這一不足。在政策評估方面，鄧小平曾要求我們將“人民滿意不滿意，高興不高興，擁護(hù)不擁護(hù)，答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。這就是說，我們在通過績效評價體系等客觀指標(biāo)衡量工作的同時，必須高度重視群眾的評價和意見。

　　總之，民主治理就是人民參與公共事務(wù)治理，表達(dá)利益以謀求制度化的實(shí)現(xiàn)過程。在新時期堅(jiān)持群眾路線，推進(jìn)社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、行政事務(wù)中的民主治理，構(gòu)建符合當(dāng)前時代特征的治理模式，不僅是我黨應(yīng)對現(xiàn)階段執(zhí)政風(fēng)險、跳出黃炎培周期律的短期生存策略，更是我國取得經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)更大勝利的有力保障。更進(jìn)一步說，以2008年國際金融危機(jī)的爆發(fā)為標(biāo)志，西方國家暴露出了治理體系和治理能力方面的巨大缺陷，這意味著尋求新的政府治理模式是當(dāng)前的一項(xiàng)全球性事業(yè)。就此而言，堅(jiān)持群眾路線，建立完善中國特色民主治理模式，也是中國對于人類社會做出的重大貢獻(xiàn)。

　　（作者系教育部長江學(xué)者特聘教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授）