遲福林 全國(guó)政協(xié)委員，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)，2009年，入選“影響新中國(guó)60年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的100位經(jīng)濟(jì)學(xué)家”。

　　全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)，人們對(duì)開(kāi)局之年聚焦深化改革，進(jìn)一步貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神充滿期待。十八屆三中全會(huì)決定指出，“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中市場(chǎng)起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問(wèn)題”。當(dāng)“市場(chǎng)”的地位被提升到前所未有的高度，“決定性作用”針對(duì)的是什么問(wèn)題，從哪里伸展開(kāi)去，應(yīng)當(dāng)牽引出怎樣的改革認(rèn)知和行動(dòng)變革？全國(guó)兩會(huì)前夕，本報(bào)記者對(duì)話全國(guó)政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林。

　　要市場(chǎng)主導(dǎo)下的有為政府，而不是政府主導(dǎo)下的有限市場(chǎng)

　　記者：市場(chǎng)的“決定性作用”，在十八屆三中全會(huì)以后就一直是一個(gè)熱詞。這個(gè)要求很明確，但是在發(fā)展現(xiàn)實(shí)中，感覺(jué)有不少問(wèn)題需要厘清，“決定性作用”和“基礎(chǔ)性作用”到底區(qū)別在哪里？中國(guó)的市場(chǎng)化改革走到今天，發(fā)揮市場(chǎng)“決定性作用”要解決什么問(wèn)題？

　　遲福林：正如20年前提出社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以兼容之后，我國(guó)再不可能回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一樣，“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的提出，意味著深化市場(chǎng)化改革已成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。

　　客觀地看，我國(guó)是一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中大國(guó)，經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式一直都帶有濃厚的政府主導(dǎo)的特征，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的諸多新矛盾新問(wèn)題，主要在于市場(chǎng)化改革不到位、政府作用不到位，而非過(guò)度市場(chǎng)化。不可否認(rèn)，在政府主導(dǎo)下，短期內(nèi)仍可維持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但會(huì)給中長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)更大的隱患，甚至帶來(lái)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的因素。這是非改不可的。

　　用“決定性作用”取代“基礎(chǔ)性作用”，更加清晰、更加鮮明地突出了市場(chǎng)而不是政府在資源配置中的支配地位。政府不能替代市場(chǎng)，任何其他工具都不能取代市場(chǎng)機(jī)制在增長(zhǎng)體系中的基礎(chǔ)地位。這種“決定性作用”，關(guān)鍵在于意味著告別政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)方式，要形成政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。不改變這一點(diǎn)，我們的發(fā)展導(dǎo)向問(wèn)題、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變問(wèn)題是難以解決的。

　　記者：那這個(gè)政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局，新在哪里？舊的模式既然是非改不可，那怎么個(gè)改法？

　　遲福林：關(guān)于這個(gè)新格局，我認(rèn)為，四個(gè)方面不可或缺，也就是市場(chǎng)主導(dǎo)下更好發(fā)揮政府作用，投資與消費(fèi)動(dòng)態(tài)平衡，以公益性為重點(diǎn)調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本配置，地方政府層面建設(shè)公共服務(wù)政府的新格局。

　　這里面，首當(dāng)其沖是要形成市場(chǎng)主導(dǎo)下更好發(fā)揮政府作用的新格局，即市場(chǎng)主導(dǎo)下的有為政府，而不是政府主導(dǎo)下有限的市場(chǎng)。市場(chǎng)主導(dǎo)是大前提，必須在這個(gè)前提下來(lái)談更好發(fā)揮政府作用。

　　第一當(dāng)然是要完善市場(chǎng)體系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)體系已經(jīng)初步形成，但這個(gè)體系是存在結(jié)構(gòu)性缺陷的，主要表現(xiàn)在資源要素價(jià)格的行政管制，由此導(dǎo)致低成本的投資擴(kuò)張和日益加劇的產(chǎn)能過(guò)剩，當(dāng)前迫切需要形成資源要素價(jià)格由市場(chǎng)決定的體制機(jī)制。

　　第二要以負(fù)面清單為主加快向市場(chǎng)放權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政體制改革質(zhì)的突破。政府主導(dǎo)資源配置的一個(gè)重要特征是政府管企業(yè)做什么，許多事情政府許可了才能做，由此壓抑了社會(huì)資本的活力。我們講“質(zhì)的突破”，質(zhì)在哪里？就是要實(shí)現(xiàn)“非禁即準(zhǔn)”，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。

　　第三，加快向社會(huì)放權(quán)，形成維護(hù)公平性和市場(chǎng)秩序的社會(huì)合力。近年來(lái)，消費(fèi)安全問(wèn)題頻發(fā)，不僅反映出政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的缺位，同時(shí)也反映出行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴(yán)重缺失。行業(yè)協(xié)會(huì)很重要，但必須“政會(huì)分開(kāi)”、去行政化，強(qiáng)化行業(yè)自律，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能。

　　不是不要投資，而是要推進(jìn)投資與消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡

　　記者：要市場(chǎng)主導(dǎo)，而不是政府主導(dǎo)，如何體現(xiàn)在投資與消費(fèi)的關(guān)系中？

　　遲福林：從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，就是要尋求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的有效路徑。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的突出矛盾在于投資消費(fèi)失衡。推進(jìn)投資與消費(fèi)動(dòng)態(tài)平衡，是形成政府與市場(chǎng)關(guān)系新格局的第二個(gè)方面。

　　為什么要講這個(gè)平衡？就是因?yàn)橥顿Y主導(dǎo)的增長(zhǎng)模式已經(jīng)走不下去了。為什么走不下去？不僅在于這些年以歐美為重點(diǎn)的外部市場(chǎng)需求萎縮、國(guó)內(nèi)投資效率明顯下降，更重要的在于，投資主導(dǎo)的增長(zhǎng)，很大程度上是為了做大GDP而投資，從而帶來(lái)投資消費(fèi)的嚴(yán)重失衡，使產(chǎn)能過(guò)剩呈現(xiàn)出全面性、長(zhǎng)期性、甚至絕對(duì)性的突出特點(diǎn)。

　　這種情況下，投資主導(dǎo)的增長(zhǎng)還能再走10年、20年嗎？我的看法是，它已走到盡頭，迫切需要轉(zhuǎn)型。只有通過(guò)市場(chǎng)化改革過(guò)了產(chǎn)能過(guò)剩這一關(guān)，才有可能順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

　　記者：投資主導(dǎo)的增長(zhǎng)不可持續(xù)，需要轉(zhuǎn)型，這在認(rèn)識(shí)上問(wèn)題可能不大，關(guān)鍵是現(xiàn)實(shí)中很艱難，有路徑依賴。

　　遲福林：政府主導(dǎo)必然導(dǎo)致投資主導(dǎo)，投資主導(dǎo)的源頭在政府。投資沖動(dòng)，實(shí)質(zhì)上就是政府的投資沖動(dòng)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不是要不要投資的問(wèn)題，也不是投資多寡的問(wèn)題，而是要讓市場(chǎng)規(guī)律充分發(fā)揮作用，使投資結(jié)構(gòu)與社會(huì)需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，減少和停止低效、無(wú)效投資，增加和擴(kuò)大適應(yīng)市場(chǎng)需求變化趨勢(shì)的投資。

　　我一再稱消費(fèi)主導(dǎo)投資轉(zhuǎn)型很重要，不是不要投資，而是要實(shí)現(xiàn)投資與消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡。目前，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、消費(fèi)釋放正處于重要階段，釋放13億人的消費(fèi)大市場(chǎng)是中國(guó)“最大的紅利”。市場(chǎng)化改革，就是要把13億人潛在的大市場(chǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的大市場(chǎng)。

　　記者：關(guān)鍵是，怎么才能釋放這個(gè)消費(fèi)大市場(chǎng)？或者說(shuō)怎樣才能讓老百姓愿意花錢、敢花錢？

　　遲福林：老百姓的收入水平不高，社會(huì)福利沒(méi)有一個(gè)可靠的保障，消費(fèi)能力和消費(fèi)傾向都不會(huì)得到釋放。你要講建設(shè)消費(fèi)大國(guó)、形成消費(fèi)主導(dǎo)是缺少基礎(chǔ)的。為什么提出我們要建立一個(gè)國(guó)民收入導(dǎo)向的發(fā)展，而不是GDP導(dǎo)向的發(fā)展？就是因?yàn)橄M(fèi)型社會(huì)，或者消費(fèi)主導(dǎo)的格局必須建立在國(guó)民收入導(dǎo)向的基礎(chǔ)上。

　　這個(gè)轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)得好，我們內(nèi)部的市場(chǎng)需求、社會(huì)需求就能夠奠定一定的基礎(chǔ)，從而使中國(guó)未來(lái)的20、30年可持續(xù)增長(zhǎng)，奠定在自己的基礎(chǔ)上，我們才敢說(shuō)中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)可持續(xù)增長(zhǎng)階段。

　　國(guó)有企業(yè)要改，要充分發(fā)揮國(guó)有資本的公益性角色

　　記者：我們看到，你在多個(gè)場(chǎng)合把國(guó)企改革作為處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵問(wèn)題，它關(guān)鍵在哪？如何明晰體現(xiàn)市場(chǎng)的“決定性作用”？

　　遲福林：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，需要明確界定國(guó)有資本的角色。

　　從2005年到2010年的5年時(shí)間，國(guó)有資本從23萬(wàn)億增長(zhǎng)到53萬(wàn)億元，提高了一倍。但總體上看，國(guó)有資本尚未在公共產(chǎn)品供給方面發(fā)揮重要作用，國(guó)有資本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域分布過(guò)寬、公益性不足的矛盾比較突出，很大程度上抑制了非公經(jīng)濟(jì)的活力。

　　十八屆三中全會(huì)明確提出，“國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化，保障人民共同利益的重要力量”，并強(qiáng)調(diào)“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”。應(yīng)當(dāng)看到國(guó)有企業(yè)改革與政府、市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵問(wèn)題，形成以公益性為重點(diǎn)調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本配置的新格局。

　　記者：就當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)看，國(guó)有資本要實(shí)現(xiàn)這種公益性的目標(biāo)，我們感覺(jué)，需要更明確、更有力的變革來(lái)實(shí)現(xiàn)、來(lái)確保。

　　遲福林：是的。這次三中全會(huì)決定，在國(guó)有企業(yè)改革上有四個(gè)大的亮點(diǎn)，一是以混合所有制結(jié)構(gòu)為主，不再以單一所有制為主；二是要在打破壟斷上取得重要進(jìn)展；三是國(guó)有企業(yè)要加大公益性投資，今后重點(diǎn)是公益性投資；四是規(guī)定公益性領(lǐng)域一些比例要求。

　　也正是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)改革與政府、市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵問(wèn)題，要明確國(guó)有資本提供普遍福利的目標(biāo)，把國(guó)有資本重點(diǎn)配置到公益性領(lǐng)域；要提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例，提高國(guó)有資本用于公共服務(wù)領(lǐng)域的比例；要加快國(guó)有壟斷行業(yè)改革；此外還有一點(diǎn)，就是公共服務(wù)業(yè)也要向社會(huì)資本放開(kāi)。

　　加快地方政府向公共服務(wù)主體的角色回歸

　　記者：改變政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)模式，形成政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局，你為什么要特別強(qiáng)調(diào)地方政府在提供公共服務(wù)的責(zé)任和角色？

　　遲福林：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，關(guān)鍵在于地方政府的角色定位。當(dāng)前，政府主導(dǎo)資源配置突出反映在競(jìng)爭(zhēng)性地方政府驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式上。

　　具體來(lái)講，綜合多方面的情況看，地方層面已經(jīng)形成以做大GDP總量為導(dǎo)向、以地方財(cái)政收入增長(zhǎng)和干部考核為約束的激勵(lì)機(jī)制、以行政干預(yù)和行政推動(dòng)為主要手段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

　　這種改革開(kāi)放以來(lái)為調(diào)動(dòng)地方積極性，逐步形成的競(jìng)爭(zhēng)性地方政府模式，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，今天逐步演變?yōu)榈胤綄用娴脑鲩L(zhǎng)主義傾向，并成為產(chǎn)能過(guò)剩、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)等問(wèn)題的主要“病結(jié)”所在。競(jìng)爭(zhēng)性地方政府模式不是中國(guó)社會(huì)主義制度的基本特征，相反，它是在新的情況下造成經(jīng)濟(jì)矛盾、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的根源之一。

　　當(dāng)然，這里提出地方層面增長(zhǎng)主義傾向的問(wèn)題，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客觀分析形成競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的體制因素，尋求建設(shè)公共服務(wù)型政府的有效路子。

　　記者：我注意你提到的“競(jìng)爭(zhēng)性地方政府模式”。所謂“競(jìng)爭(zhēng)性”，就是大家都去瞄準(zhǔn)同一個(gè)目標(biāo)去競(jìng)賽，去比拼。從比增長(zhǎng)，拼增長(zhǎng)，到比提供公共服務(wù)，這個(gè)說(shuō)起來(lái)容易，現(xiàn)實(shí)中卻不是一個(gè)簡(jiǎn)單的事情。你分析了形成競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的體制因素，那要讓地方政府成為公共服務(wù)主體，需要怎樣的體制因素？

　　遲福林：我認(rèn)為，有兩個(gè)方面很重要。

　　一方面要把推動(dòng)農(nóng)地物權(quán)化改革作為規(guī)范地方政府行為的重點(diǎn)。為什么要講土地的問(wèn)題？因?yàn)榈胤秸梢詮耐恋亟灰字蝎@得巨額收益，這是競(jìng)爭(zhēng)性地方政府形成的重要體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當(dāng)于一般預(yù)算收入的50%以上。另外，地方政府舉債投資擴(kuò)張，也主要是以土地資源作融資抵押。截至2012年底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積同比增長(zhǎng)15.7%，抵押貸款總額同比增長(zhǎng)23.2%。

　　如何切斷這條伸向農(nóng)村土地收益的“有形之手”呢？這需要在推進(jìn)中央地方財(cái)稅體制改革、培育地方穩(wěn)定稅源的同時(shí)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地物權(quán)化改革，也就是要賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，使其在用途管制的前提下可流通、可轉(zhuǎn)讓、可抵押，盡快讓土地這個(gè)“第二財(cái)政”退出歷史舞臺(tái)。

　　另一方面還要盡快形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央地方財(cái)稅體制。為什么又要講財(cái)稅體制問(wèn)題呢？是因?yàn)檫@些年逐步形成的以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，在調(diào)動(dòng)中央地方兩個(gè)積極性的同時(shí)，也開(kāi)始形成中央地方財(cái)稅關(guān)系的兩大失衡：一是中央與地方事權(quán)與財(cái)力的失衡；二是大中小城鎮(zhèn)財(cái)力資源配置的失衡。

　　解決這兩大失衡，需要中央地方關(guān)系的導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，以此作為新階段財(cái)稅體制改革的主要目標(biāo)，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)力，由此推動(dòng)地方政府加快向公共服務(wù)主體的角色回歸。