多管齊下建 設(shè)生態(tài)長(zhǎng)江

　　盛三化 李佐軍

　　黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”建設(shè)的重要內(nèi)容之一；黨的十八屆三中全會(huì)也提出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，這都為建設(shè)“生態(tài)長(zhǎng)江”指明了方向。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，其發(fā)展規(guī)劃已進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段，建設(shè)生態(tài)長(zhǎng)江將成為核心內(nèi)容之一。

　　長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶處于長(zhǎng)江流域核心位置，是中國(guó)人口最多、面積最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)首先必須考慮如何保證長(zhǎng)江流域水源的安全潔凈和生態(tài)環(huán)境的維護(hù)改善。提升長(zhǎng)江流域水質(zhì)、改善長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境是發(fā)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶必須解決的重大問(wèn)題。建設(shè)生態(tài)長(zhǎng)江的目的是要實(shí)現(xiàn)“山清，水秀，人和”，為此需要采取多方面的措施，如建設(shè)生態(tài)文明制度、推廣生態(tài)技術(shù)、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、建設(shè)生態(tài)資源環(huán)境、優(yōu)化生態(tài)空間布局、樹(shù)立生態(tài)文明理念等。建設(shè)生態(tài)長(zhǎng)江最為關(guān)鍵的舉措是加強(qiáng)污染防治特別是污染預(yù)防和加快生態(tài)文明制度建設(shè)。

　　一是加強(qiáng)污染預(yù)防。污染預(yù)防是建設(shè)“生態(tài)長(zhǎng)江”的關(guān)鍵。污染防治包括兩重含義：一是污染預(yù)防，即提前采取行動(dòng)，從源頭解決問(wèn)題；二是污染治理，即事后采取行動(dòng)，解決已有問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，無(wú)論是從投入成本，還是從最終效果，抑或是從企業(yè)意愿來(lái)看，預(yù)防都優(yōu)于治理。例如美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在上世紀(jì)90年代就開(kāi)始全面推行污染預(yù)防戰(zhàn)略，并取得了很好的效果。

　　一般來(lái)看，污染預(yù)防有四條基本路徑：一是制度創(chuàng)新；二是結(jié)構(gòu)調(diào)整；三是技術(shù)進(jìn)步；四是規(guī)模控制。其中，制度創(chuàng)新是污染預(yù)防的主要路徑。制度創(chuàng)新包括文化創(chuàng)新、法治創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等。污染預(yù)防的首要任務(wù)是要盡快建立起有利于預(yù)防的制度體系，通過(guò)制度形成預(yù)防引導(dǎo)。結(jié)構(gòu)調(diào)整包括能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整。從污染預(yù)防角度看，技術(shù)進(jìn)步的重點(diǎn)是通過(guò)明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上阻止不利于生態(tài)長(zhǎng)江建設(shè)的技術(shù)進(jìn)入生產(chǎn)生活領(lǐng)域。規(guī)�？刂剖侵缚刂瀑Y源能源消耗總量、控制二氧化碳排放總量、控制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出規(guī)模等。從污染預(yù)防角度看，規(guī)�？刂埔谖廴境霈F(xiàn)之前采取規(guī)�？刂菩袆�(dòng)。

　　從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的情況來(lái)看，目前值得高度重視的污染預(yù)防手段是推廣污染預(yù)防技術(shù)。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，各種污染預(yù)防技術(shù)的推廣應(yīng)用，能夠在減少污染物產(chǎn)生量的同時(shí)，或者減少投入，或者降低生產(chǎn)成本，或者增加產(chǎn)出，或者增加產(chǎn)品附加值，或者減少污染物產(chǎn)生量，或者提高企業(yè)聲譽(yù)，總之能給企業(yè)帶來(lái)巨大的綜合收益，容易被企業(yè)所接受和采用。同時(shí)，當(dāng)前部分企業(yè)的污染預(yù)防技術(shù)進(jìn)步也為今后污染預(yù)防技術(shù)推廣應(yīng)用提供了可能。因此，生態(tài)長(zhǎng)江建設(shè)過(guò)程中，要將推進(jìn)污染預(yù)防技術(shù)進(jìn)步作為重點(diǎn)工作之一。

　　二是加快生態(tài)文明制度建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，建設(shè)生態(tài)長(zhǎng)江，必須用制度引導(dǎo)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)文明建設(shè)。

　　按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，環(huán)保領(lǐng)域存在外部性，有私人投資與私人回報(bào)可能不對(duì)稱(chēng)的情況。污染防治具有正的外部效應(yīng)，在企業(yè)污染防治投資得不到足夠的經(jīng)濟(jì)回報(bào)或補(bǔ)償時(shí)，市場(chǎng)供給就會(huì)小于市場(chǎng)需求，即污染防治不能滿(mǎn)足社會(huì)需要。國(guó)內(nèi)外的環(huán)保實(shí)踐也表明，依靠企業(yè)的自發(fā)污染防治投資行為，由于其投資與回報(bào)不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致污染防治積極性不高，進(jìn)展緩慢。因此，在污染防治領(lǐng)域，政府的作用不可或缺。但需要強(qiáng)調(diào)的是，外部性和“市場(chǎng)失靈”并不能成為政府替代市場(chǎng)的理由，市場(chǎng)在環(huán)境污染防治領(lǐng)域還是要發(fā)揮決定性作用，在此前提下政府還要發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府發(fā)揮作用不是去替代市場(chǎng)，而是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。同樣，現(xiàn)階段解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的污染防治和生態(tài)建設(shè)問(wèn)題，一方面，要充分發(fā)揮企業(yè)和市場(chǎng)的決定性作用，另一方面，要更好地發(fā)揮政府的作用，政府的作用主要體現(xiàn)在環(huán)保規(guī)制的制定與實(shí)施方面，而不是過(guò)多的直接行政干預(yù)。

　　在建設(shè)生態(tài)長(zhǎng)江的過(guò)程中，具體要做好以下幾方面工作：

　　第一，建立和完善生態(tài)文化制度。創(chuàng)新生態(tài)文化制度的核心是培育各個(gè)主體的生態(tài)文明意識(shí)和理念。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，要大力宣傳與倡導(dǎo)長(zhǎng)江生態(tài)文明，弘揚(yáng)先賢“天人合一”的思想，樹(shù)立“保護(hù)環(huán)境，珍惜長(zhǎng)江”、“環(huán)境保護(hù)，預(yù)防為重”的理念，強(qiáng)化集約節(jié)約意識(shí)、污染預(yù)防意識(shí)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)，形成良好的行為習(xí)慣。特別是要培育沿江企業(yè)和居民的環(huán)境責(zé)任意識(shí)與污染預(yù)防意識(shí)，支持沿江企業(yè)和居民宣傳與推廣長(zhǎng)江污染預(yù)防文化，逐漸改變各級(jí)官員“重治理，輕預(yù)防”的思想觀(guān)念。

　　第二，建立和完善生態(tài)法律制度�？煽紤]出臺(tái)激勵(lì)長(zhǎng)江流域污染防治的財(cái)稅政策、金融政策、人才政策與知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策等；在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶積極探索建立資源有償使用制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)紅線(xiàn)制度、污染排放總量控制制度、區(qū)域跨界污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等。

　　第三，建立和完善生態(tài)組織制度。明確政府與市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的職能分工，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用；積極探索建立與大力發(fā)展碳排放權(quán)交易、污染排放權(quán)交易、節(jié)能量交易等環(huán)保市場(chǎng)；設(shè)立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶污染防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的有效補(bǔ)充作用，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)政府依法促進(jìn)、服務(wù)、監(jiān)督環(huán)保市場(chǎng)的制度建設(shè)。

　　第四，建立和完善生態(tài)管理制度。加快建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境負(fù)面清單管理制度、污染防治規(guī)劃與評(píng)價(jià)制度、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃制度等。

　�。ㄗ髡邌挝环謩e系華中科技大學(xué)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）