農(nóng)村土地是稀缺資源，是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)要素。過(guò)去對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地就是命根子，失去土地就意味著吃不上飯，失去了賴(lài)以生存的生產(chǎn)及生活條件。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)形成了所有權(quán)和承包權(quán)“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地承包制度。近年來(lái)，為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國(guó)家明確提出農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，這就意味著在可預(yù)期的時(shí)期內(nèi)農(nóng)村承包土地不能無(wú)償收回，然而在當(dāng)前農(nóng)村改革和發(fā)展中還存在一些亟待解決的突出問(wèn)題，諸如：在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)程中，農(nóng)村土地分散承包與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的矛盾；在農(nóng)村土地規(guī)劃利用過(guò)程中，農(nóng)地開(kāi)發(fā)與農(nóng)民利益之間的矛盾；在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與其承包土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其連帶利益之間的矛盾等。這些問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)四化同步推進(jìn)過(guò)程中繞不過(guò)去的坎。

　　一、明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

　　黨的十八提出，培育新型農(nóng)業(yè)主體，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的前提條件和根本途徑。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，提高組織化程度，進(jìn)行適度規(guī)模的集約經(jīng)營(yíng)，關(guān)鍵在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)。

　　其一，要保障農(nóng)民權(quán)利，探索多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式。這些年農(nóng)村通過(guò)土地轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等流轉(zhuǎn)方式，積極發(fā)展規(guī)�；r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，提高了土地利用率。但我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐還比較緩慢、流轉(zhuǎn)方式也不夠規(guī)范，耕地零散的小生產(chǎn)方式制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。根據(jù)農(nóng)村區(qū)域差別和土地開(kāi)發(fā)利用的不平衡性，需要加快探索多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)民的持續(xù)增收，鼓勵(lì)和支持土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展因地制宜、多種形式并存的經(jīng)營(yíng)模式。為此，要從土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化入手，通過(guò)搭建縣鄉(xiāng)兩級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，引導(dǎo)農(nóng)民建立土地股份合作社、土地托管中心等機(jī)構(gòu)，從而保障農(nóng)民的權(quán)利不受侵犯。

　　其二，要維護(hù)農(nóng)民主體地位，保證土地承包經(jīng)營(yíng)收益�！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ掇r(nóng)村土地承包法》以及中央相關(guān)文件都規(guī)定了保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在實(shí)踐中侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的現(xiàn)象仍然不同程度存在，如：隨意改變土地承包關(guān)系，直接或變相強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)；借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地流轉(zhuǎn)用途等。在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民處在受益分配的末梢，未建立合理的利益分配機(jī)制，公司租賃得利過(guò)大。從制度約束上，土地承包經(jīng)營(yíng)戶對(duì)土地的處分權(quán)受到限制，不能繼承。這些問(wèn)題不解決，就會(huì)損害農(nóng)民的切身利益，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。為穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，增強(qiáng)農(nóng)民信心，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須凸顯農(nóng)民的主體地位，從法律和政策層面上明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，使土地權(quán)利由“我們的”變?yōu)椤拔业摹薄Ｔ僬呔褪钦氐牧鬓D(zhuǎn)問(wèn)題，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定宅基地為集體所有、村民使用、不得流轉(zhuǎn)，這使農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)成為不具有基本市場(chǎng)價(jià)值的“死資產(chǎn)”，甚至連房產(chǎn)抵押擔(dān)保都不能辦理，農(nóng)民群眾對(duì)此十分不解。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地管理中顯現(xiàn)的大量問(wèn)題說(shuō)明，現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)和管理制度已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的需要，亟待改革，積極探索宅基地和農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)和抵押的辦法，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)宅基地及房產(chǎn)的應(yīng)有權(quán)益是當(dāng)務(wù)之急。

　　其三，充分尊重農(nóng)民意愿，逐步完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，關(guān)鍵是要在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中建立既鼓勵(lì)土地規(guī)�；�(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，又保證農(nóng)民的既得利益，還能使政府有效實(shí)施監(jiān)管的一套機(jī)制。一方面，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，使承包者獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)收益；另一方面，通過(guò)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，使稀缺的農(nóng)地資源在更大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源的配置效率，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，兼顧對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)管。解決好這個(gè)問(wèn)題的核心是賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的物權(quán)，首先要加快并完善農(nóng)村承包土地確權(quán)頒證工作，修改完善《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)內(nèi)容，明確農(nóng)民承包土地的抵押權(quán)、繼承權(quán)、租賃權(quán)、發(fā)展權(quán)，進(jìn)一步制定完善規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的配套政策。

　　二、完善征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益

　　《土地管理法》規(guī)定占用農(nóng)業(yè)用地須將集體所有土地征用為國(guó)有土地，也就是說(shuō)土地需要轉(zhuǎn)換一下“身份”才能開(kāi)發(fā)利用。當(dāng)前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展，涉及土地的矛盾屢見(jiàn)不鮮，究其緣由，問(wèn)題主要還是在土地轉(zhuǎn)換“身份”的這個(gè)過(guò)程中是否尊重了農(nóng)民意愿、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理、失地農(nóng)民保障是否落實(shí)等，這些問(wèn)題都與土地征用的價(jià)格和農(nóng)民得到的利益有直接關(guān)系。土地是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)條件，關(guān)鍵是要在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和維護(hù)政府對(duì)土地管理權(quán)之間找到平衡，并使之成為法律化、制度化規(guī)范操作的程序。從目前大部分地區(qū)實(shí)行的土地制度來(lái)看，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、自主權(quán)都很有限，致使在農(nóng)村土地征用拆遷中矛盾不斷，干部群眾都叫苦不迭。黨的十八大提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。土地增值收益是土地出讓總價(jià)款中扣除地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)和相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)等五類(lèi)費(fèi)用后，剩余金額。總體來(lái)說(shuō)，土地出讓農(nóng)民雖有收益但比例偏低，失地農(nóng)民很難靠土地補(bǔ)償資金投入新的產(chǎn)業(yè)。鑒于我省農(nóng)業(yè)資源制約因素不斷顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)耕地面積日益萎縮的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，本著節(jié)約高效利用土地資源的原則，在農(nóng)村土地征用中應(yīng)盡可能縮小征地范圍，充分利用城鎮(zhèn)周邊的低丘緩坡溝壑等未利用的荒地，在此基礎(chǔ)上，要完善征地程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可采取出讓、轉(zhuǎn)讓等方式的有償使用流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，在土地制度改革中要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性，明確農(nóng)民承包土地的交易、繼承、抵押、入股、出租等權(quán)利，延長(zhǎng)土地使用期限，打破現(xiàn)行土地征用行政壟斷格局，創(chuàng)新土地使用權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)優(yōu)化配置。

　　三、配套政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　在深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革進(jìn)程中，應(yīng)該優(yōu)先考慮保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，加快建立和完善與戶籍制度相關(guān)的配套政策，逐步取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，建立起城鄉(xiāng)一體、推動(dòng)農(nóng)民自由流動(dòng)、自主擇業(yè)的新戶籍制度。這里涉及一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是遷移落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民農(nóng)村承包土地的處置，如何建立一個(gè)承包土地有序退出的機(jī)制或者是承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的制度是當(dāng)前農(nóng)民改變戶籍身份面臨的兩難選擇，也是城鎮(zhèn)化和農(nóng)村土地制度改革必須破解的難題。我省現(xiàn)行戶籍制度改革中一些地方讓農(nóng)民帶著所有的農(nóng)村身份進(jìn)入城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，繼續(xù)享受各項(xiàng)農(nóng)村補(bǔ)助政策，有的同時(shí)持城鄉(xiāng)兩個(gè)戶籍，享受兩頭優(yōu)惠政策。這些做法作為權(quán)宜之計(jì)，固然有鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)移、加快城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，會(huì)給今后的依法管理留下隱患。如何保障農(nóng)民的利益是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。農(nóng)民進(jìn)城后面臨著生活成本增加，就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等負(fù)擔(dān)重等壓力，如果再失去土地這個(gè)最后寄托，不僅會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)后顧之憂，還會(huì)給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定隱患。有恒產(chǎn)才有恒心，“進(jìn)城農(nóng)民”可以將土地通過(guò)流轉(zhuǎn)變成資本，得到與土地價(jià)值相等的回報(bào)。土地流轉(zhuǎn)是權(quán)屬的改變，不能簡(jiǎn)單地“收回”土地，應(yīng)該以公平、公正和等價(jià)為基本原則，依法確保農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照國(guó)內(nèi)一些地區(qū)探索的經(jīng)驗(yàn)和廣大農(nóng)村千差萬(wàn)別的實(shí)際，可否借鑒以下辦法：①農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的方式流轉(zhuǎn)土地，退出承包地和宅基地。在本地范圍內(nèi)按國(guó)家征地政策補(bǔ)助價(jià)格或適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)給其他社會(huì)人，土地的集體所有性質(zhì)不變，用途不變，宅基地上房屋及地面設(shè)施按質(zhì)論價(jià)后流轉(zhuǎn)。②由國(guó)家予以合理的補(bǔ)償，農(nóng)民將承包地和宅基地歸還村集體，房屋及地面設(shè)施由農(nóng)戶自行處理。③邊遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村，可允許不退出承包地和宅基地，將耕地流轉(zhuǎn)給合作社、經(jīng)營(yíng)大戶，或由農(nóng)戶發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營(yíng)。

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