現(xiàn)狀 形式法治亟待轉(zhuǎn)入實質(zhì)法治

　　立法所建構(gòu)的大體仍是一個形式上的法治政府，距離以尊重公民權(quán)利為歸依的實質(zhì)性法治政府仍有差距。

　　法治政府建設(shè)一路走來，取得了不小的成就。尤其是1982年憲法頒布后，國家制定了大量規(guī)范政府活動的重要法律，如國務(wù)院組織法、地方人大和地方政府組織法、行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、立法法、治安管理處罰法、行政許可法、公務(wù)員法、突發(fā)事件應(yīng)對法、行政強制法等，使政府管理在主要領(lǐng)域都有法可依。2015年修改后的新環(huán)保法和新食品安全法實施，無論是對違法相對人的處罰還是對行政部門的責任設(shè)定，都堪稱“史上最嚴”。這些都為建設(shè)法治政府奠定了良好基礎(chǔ)。

　　但也要看到，立法所建構(gòu)的大體仍是一個形式上的法治政府，距離以尊重公民權(quán)利為歸依的實質(zhì)性法治政府仍有差距。不久前發(fā)布的《中國法治政府評估報告2015》顯示，地方層面的法治政府建設(shè)整體水平仍然不高，100個城市中有38個城市的法治水平不及格。法治政府意味著“正規(guī)法律的絕對優(yōu)位及政府專斷權(quán)力之排除”，如果不從根本上解決權(quán)大于法、以言代法、按土政策施政等違法行政現(xiàn)象，就會嚴重影響公民權(quán)益。實踐中，諸如“饅頭辦”“政府部門副職超編”“臨時工執(zhí)法”等現(xiàn)象，都說明法治政府建設(shè)還存在不少短板。

　　以實質(zhì)標準衡量，我國法治政府建設(shè)面臨的主要問題有：一是對行政權(quán)力的法律控制不足�，F(xiàn)有立法主要是行為立法，一部法律只能規(guī)范一類行為，而現(xiàn)代政府公共治理形式多種多樣。行政組織法是對權(quán)力的源頭上進行控制，行政程序法從權(quán)力運行的過程進行控制，這兩方面的立法比較欠缺，政府權(quán)力控制存有漏洞；二是政府執(zhí)法回應(yīng)公民權(quán)利訴求不夠。尤其在平等權(quán)、環(huán)境權(quán)、自治權(quán)、安全權(quán)益等方面，公眾的訴求日益高漲，但執(zhí)法力度和效果尚不盡如人意，政府回應(yīng)風險社會的公共治理需求上、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等利益平衡上還有不足；三是政府官員的法治思維和法治意識不強。處于法治“關(guān)鍵少數(shù)”地位的領(lǐng)導(dǎo)干部，不少仍將法治停留在文件上、講話中，沒有融入到頭腦和工作中，甚至在個別情況下，不惜鋌而走險，犧牲法治。

　　展望 打造法治政府需要人人參與

　　自上而下的路徑需要強化領(lǐng)導(dǎo)職責。自下而上的路徑則需要進一步激發(fā)來自民間的龐大力量。

　　《綱要》提出到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，吹響了未來五年基本建成法治政府的“決戰(zhàn)”號角。建設(shè)法治政府是一項系統(tǒng)工程，任務(wù)重、舉措多，我認為最緊要之處在于：

　　一是在立法上扎緊政府權(quán)力的制度籠子。重點是建立健全行政組織法，實現(xiàn)對權(quán)力的源頭性控制。《綱要》規(guī)定了許多措施，如深化行政審批制度改革，大力推行權(quán)力清單、責任清單、負面清單制度，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)等，這些舉措的最終指向是一套科學(xué)完備的行政組織法�，F(xiàn)行《國務(wù)院組織法》1982年制定以來三十多年未修改，且只有11個條文。欲實現(xiàn)改革中部門職能調(diào)整和執(zhí)法權(quán)法定化目標，首先須健全完善組織法。同時，還應(yīng)完善行政程序法，對政府決策、執(zhí)法程序進行普遍性規(guī)范，徹底糾正行政執(zhí)法不嚴格、不常態(tài)、不平等的現(xiàn)象。

　　二是實行科學(xué)嚴密的指標牽引和考核評價。自上而下的行政主導(dǎo)型模式下，需要建構(gòu)一套法治政府指標體系作為抓手，實行法治政府考核評估，以此推動下級政府部門嚴格依法行政�！毒V要》就此提出了法治政府的衡量標準：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高。圍繞這幾方面的衡量標準，需要在各地設(shè)計和應(yīng)用法治政府指標體系的基礎(chǔ)上，建設(shè)統(tǒng)一的法治政府建設(shè)指標體系和考核評價機制。

　　三是積極拓展行政訴訟制度的監(jiān)督功能。行政訴訟是對法治政府最強有力的監(jiān)督，也是公民對抗行政強權(quán)的救濟通道�！缎姓V訟法》實施以來，全國法院共受理一審行政案件200多萬余件，涉及70多個行政管理領(lǐng)域�！缎姓V訟法》修改后，在受案范圍、審查限度上進行了較多改進，但司法對抽象行政行為的監(jiān)督依然存有障礙，政府部門之間的權(quán)限分歧無法通過司法方式解決。近日，有關(guān)檢察機關(guān)就山東省慶云縣環(huán)保局、貴州省錦屏縣環(huán)保局和福建省清流縣環(huán)保局提起環(huán)境行政公益訴訟。立足法治長遠需要，我們應(yīng)當充分重視并依靠行政訴訟，不斷拓展其在監(jiān)督政府依法行政、倒逼法治政府建設(shè)的制度功能。

　　四是極力凝聚法治政府建設(shè)的核心動力。自上而下的路徑需要強化領(lǐng)導(dǎo)職責�！毒V要》在保障措施里明確提出黨政主要負責人要做第一責任人，為此要通過一套嚴格的問責機制和高效的獎勵機制，促使“一把手”真正把法治政府建設(shè)擺在工作全局的重要位置，納入官員的考核評價體系。自下而上的路徑則需要進一步激發(fā)來自民間的龐大力量�；ヂ�(lián)網(wǎng)時代，不妨借助網(wǎng)絡(luò)等平臺，吸收更多的公民參與到法治政府建設(shè)中來，在各種表達、參與、監(jiān)督行動中，將法治政府從紙面落入生活。

　　本版撰文傅達林