對中國而言,官員執(zhí)政從經(jīng)濟思維到法治思維,無異于一場新的革命,其過程或許曲折艱辛,但方向卻是清晰明確的

　　法治常被描述為一種理想的生活方式,它簡潔、輕松、便利、公正,顯明均衡的規(guī)則之下,人人各安其分,財富有序涌流。但是要實現(xiàn)這樣的目標,得首先讓法治成為我們的思維方式,尤其是成為執(zhí)政官員的思維方式。

　　回顧經(jīng)濟改革的實踐,不難感覺到有一種思維方式在影響著官員,可簡單將其描述為“經(jīng)濟思維”。經(jīng)濟思維奉行投入與產(chǎn)出的效益,始終關(guān)注如何以最低的成本獲得最大的收益。當一些經(jīng)濟學(xué)人進入官場,其所屬專業(yè)的經(jīng)濟思維容易成為執(zhí)政的思維模式。沒有經(jīng)濟學(xué)背景的官員,有些也在提升自己教育層次的規(guī)劃,努力向經(jīng)濟學(xué)靠攏。即便完全沒有經(jīng)濟學(xué)知識,一些官員也會積極與企業(yè)家打成一片。

　　在經(jīng)濟思維的支配下,我們很容易奉行經(jīng)濟GDP至上,社會全面發(fā)展和有效治理的綜合指標被濃縮為經(jīng)濟發(fā)展的具體數(shù)據(jù)；社會更傾向于重效率而輕公平,決策者可以繞開法定程序單方拍板；一些官員更是習(xí)慣于按經(jīng)濟規(guī)律行使權(quán)力,腐敗甚至成為一門“經(jīng)濟學(xué)”。過于依賴經(jīng)濟思維主政,帶來的是地方經(jīng)濟的趕超發(fā)展,在改革初期,具有一定的正當性。但也帶來一些問題:地方發(fā)展失衡,城鄉(xiāng)差距拉大,教育、環(huán)境、社保、文化等難以成為發(fā)展中的重心,民眾的福利、權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重,經(jīng)濟發(fā)展之后公民的參與權(quán)利等沒有同步提升,利益資源配置過于強調(diào)效率而忽略公平,積攢了一些社會矛盾和利益沖突,使得社會治理陷入困頓。

　　單純采取經(jīng)濟思維謀發(fā)展,一座座由人構(gòu)成的地域共同體被簡約成了經(jīng)濟數(shù)字,一切都被置于投資回報的經(jīng)濟利益衡量之下,發(fā)展的最終目標是一個純物質(zhì)的世界。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主米勒對中國發(fā)展開出的藥方,就是“中國不需要更多的經(jīng)濟學(xué),而是更多的法律”。導(dǎo)正發(fā)展方向,實現(xiàn)治理現(xiàn)代化,提升人權(quán)、福利、公平、正義等在發(fā)展中的價值比重,破解改革中的矛盾沖突,都要求在執(zhí)政理念中注入法治思維,實現(xiàn)主導(dǎo)性思維的轉(zhuǎn)向。

　　與經(jīng)濟思維不同,法治思維不是奉行經(jīng)濟是GDP的唯一指標,它看重社會的自由、公平、和諧,關(guān)注人的權(quán)利、福利和幸福感的提升,傾向于采取一個綜合性的發(fā)展指標體系。它不是不關(guān)注經(jīng)濟,而是要求以法治思維去謀劃、以法治方式去推動經(jīng)濟,從制度上為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的公平環(huán)境。針對已經(jīng)形成的經(jīng)濟思維定式,法治思維的塑造須從官員政績考核和評價環(huán)節(jié)入手,以“法治GDP”牽引官員主導(dǎo)性思維的轉(zhuǎn)向,引導(dǎo)、監(jiān)督官員將法治所蘊含的科學(xué)理性、民主參與等價值納入執(zhí)政當中,實現(xiàn)發(fā)展的全面、均衡、可持續(xù)和公平。

　　法治思維要求將權(quán)力更好約束起來,對權(quán)力進行合法性評判,包括目的的正當性與行為的合法性。而經(jīng)濟思維強調(diào)權(quán)力的主動性和高效率,有時忽略了權(quán)力本身受限的一面。所以,實現(xiàn)從“權(quán)力主治”向“權(quán)力受治”轉(zhuǎn)變,將官員的思維焦點從權(quán)力行使的后果轉(zhuǎn)向權(quán)力行使的方式上,恰是培育法治思維的重要途徑。尤其是在改革的推進過程中,確立起權(quán)力受治的規(guī)則性思維,塑造依法用權(quán)、依法行政的行為習(xí)性,確保權(quán)力運行的合規(guī)則性、連續(xù)性、可預(yù)測性和安全性,讓法治思維變成官員的立身之本、發(fā)展之維。

　　法治思維很大程度上體現(xiàn)為一種程序性思維,程序安定與否對實體影響巨大。法學(xué)家拉德布魯赫把程序法描述為“形式的形式”,認為其“如同桅桿頂尖,對船身最輕微的晃動也會做出強烈的擺動”。改革發(fā)展與社會治理的任務(wù),使得官員擁有較大的實體權(quán)力,從而越來越顯現(xiàn)出對程序法治的需求。程序法治具有限制恣意、保證理性選擇、促進溝通合作以及反思性整合等多項功能,能夠強化對實體的外在約束,實現(xiàn)各個領(lǐng)域發(fā)展和治理的科學(xué)化、民主化和法治化。法治思維要求官員須走程序法治之路,同時程序法治也反過來強化主政的法治思維。

　　當然,經(jīng)濟思維本身并非洪水猛獸,官員無論在推動發(fā)展還是公共決策時,都需要尊重經(jīng)濟規(guī)律,要有經(jīng)濟學(xué)知識,要考慮成本與收益,做納稅人最為精明的職業(yè)經(jīng)理人。但這不意味著過于依賴經(jīng)濟思維,因為在國家的職能配置中,官員是公權(quán)力的承擔(dān)者,核心使命是為社會、為市場運送公平正義,所以法治思維最為契合執(zhí)政需求,這也是現(xiàn)代法治國家法律人占據(jù)政治要位的原因。對中國而言,官員執(zhí)政從經(jīng)濟思維到法治思維,無異于一場新的革命,其過程或許曲折艱辛,但方向卻是清晰明確的。