今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大約束之一，就是已經(jīng)矛盾重重的土地制度，未來(lái)必須有更具戰(zhàn)略性的全面改革，才能適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新的發(fā)展。譬如，在實(shí)行農(nóng)民“進(jìn)城不退地”政策的同時(shí)，逐步以城市房地產(chǎn)土地使用權(quán)無(wú)條件延期為突破，實(shí)現(xiàn)城市居民事實(shí)上的土地所有權(quán)。

　　日前，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章，提出要把“進(jìn)城”的選擇權(quán)交給農(nóng)民，進(jìn)不進(jìn)城、退不退地，要由農(nóng)民自己選擇，而不是替農(nóng)民選擇。

　　從無(wú)數(shù)農(nóng)村青年把“脫農(nóng)皮”當(dāng)做人生最大理想，到拒絕“被進(jìn)城”成為一項(xiàng)需要捍衛(wèi)的權(quán)利，其間巨大反差的背后，是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨大變化。而其中更關(guān)鍵的因素，則是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地的價(jià)值日益凸顯，成為各方垂涎的巨大“蛋糕”，同時(shí)也成為農(nóng)民必須拼力捍衛(wèi)的財(cái)產(chǎn)和權(quán)利。因此，所謂尊重農(nóng)民要不要進(jìn)城的選擇權(quán)，其本質(zhì)是尊重農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)。

　　數(shù)十年來(lái)，中國(guó)實(shí)行二元化的土地制度，即城市土地國(guó)有，農(nóng)村土地為村民集體所有。但在以往嚴(yán)格的城鄉(xiāng)隔離制度下，作為村民而擁有部分產(chǎn)權(quán)的土地，與其說(shuō)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，不如說(shuō)是把他們強(qiáng)行束縛在土地上的枷鎖。因此，退出村民集體、放棄對(duì)集體土地的所有權(quán)，以此換取進(jìn)城“吃商品糧”的資格，對(duì)農(nóng)民而言是打碎枷鎖的解放，擁抱歡呼尚且不及，更何須強(qiáng)迫？

　　但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，大批農(nóng)民自覺(jué)且自由地離開(kāi)土地、進(jìn)城務(wù)工，留在鄉(xiāng)村的土地不再是束縛他們的枷鎖，而是變成了不斷升值的財(cái)產(chǎn)。此時(shí)，如果要求農(nóng)民必須放棄這一“潛力股”，才能獲得成為市民的權(quán)利，則確實(shí)是給農(nóng)民出了一道難以選擇的難題。反之，如果不把城市戶籍與土地問(wèn)題掛鉤，農(nóng)民即使轉(zhuǎn)為城市戶籍，依然可以享有原來(lái)對(duì)土地的相應(yīng)權(quán)利，則農(nóng)民不僅不需要做出艱難的選擇，反而會(huì)成為與其他市民擁有同樣公共福利和服務(wù)，同時(shí)還在鄉(xiāng)下?lián)碛幸粔K土地的特殊的市民。

　　因此，國(guó)土資源部所稱的“進(jìn)不進(jìn)城、退不退地，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇”，其實(shí)有不同的解讀，其中對(duì)農(nóng)民最有利的選擇，就是“進(jìn)城，但不退地”。但若真的如此，則所謂“把選擇權(quán)交給農(nóng)民”，就成了一個(gè)不必要的承諾，因?yàn)椴粫?huì)有農(nóng)民拒絕這樣的好事，也就不存在強(qiáng)迫農(nóng)民選擇的可能。而另外的可能，就是把在“進(jìn)城就必須退地”與“不退地就不能進(jìn)城（落戶）”之間的選擇權(quán)交給農(nóng)民自己。但這樣的“選擇自由”究竟有多大意義，其實(shí)很值得懷疑。

　　中國(guó)的土地制度成因復(fù)雜，留給今天的難題也同樣復(fù)雜。如果強(qiáng)推“進(jìn)城必須退地”政策，等于用屬于公民權(quán)利的城市戶籍，強(qiáng)行換取農(nóng)民的實(shí)際財(cái)產(chǎn)，即對(duì)農(nóng)民不公，也很難在法理上說(shuō)通。若實(shí)行對(duì)農(nóng)民有利的“進(jìn)城但不退地”，則未來(lái)的城市居民中將出現(xiàn)身無(wú)寸地的“老市民”和既有城市戶籍又擁有農(nóng)村土地的“新市民”。這樣的政策，雖然在情理上有對(duì)農(nóng)民以往犧牲做出補(bǔ)償?shù)暮侠硇裕吕鲜忻裰g的新的“二元結(jié)構(gòu)”，也可能帶來(lái)新的不公和隱患。

　　迄今為止，土地政策的調(diào)整都限于應(yīng)對(duì)性的局部微調(diào)，且僅限于農(nóng)村土地政策部分。實(shí)際上，今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大約束之一，就是已經(jīng)矛盾重重的土地制度，未來(lái)必須有更具戰(zhàn)略性的全面改革，才能適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新的發(fā)展。譬如，在實(shí)行農(nóng)民“進(jìn)城不退地”政策的同時(shí)，逐步以城市房地產(chǎn)土地使用權(quán)無(wú)條件延期為突破，實(shí)現(xiàn)城市居民事實(shí)上的土地所有權(quán)。同時(shí)，逐步將農(nóng)村宅基地交易對(duì)城市居民開(kāi)放，讓更多“老市民”像“新市民”一樣在農(nóng)村擁有土地。如此既可以打破新的“二元結(jié)構(gòu)”，也可以實(shí)現(xiàn)財(cái)富及人員、物資、文化在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)，真正打破城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。