未來五到十年如何系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性地解決我國的三農問題，中辦、國辦日前印發(fā)了《深化農村改革綜合性實施方案》，提出深化農村改革總的目標、大的原則、基本任務和重要路徑，它把我國未來三農重大問題劃分為5大部分共26條，包括集體產權制度、農業(yè)經營體系、農業(yè)支持保護、城鄉(xiāng)一體化體制機制、農村社會治理體系等。在上述改革內容中，尤以農村土地的內容最豐富，這些內容為我國未來農村土地制度改革的穩(wěn)步推進指明了方向。

　　深化農村土地改革的三方針

　　未來我國的農村土地制度究竟該如何改革？過去中央劃定了三條底線：堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。這次在上述基礎上，提出深化農村土地制度改革的三個方針：落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權。過去農村土地的集體所有權一直是虛化的，究竟該如何落實呢？這次文件提出落實集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現(xiàn)集體產權主體清晰。

　　集體成員權，過去中央文件是很少提及的，這次專門提出來，表明我國農村土地改革并不是將集體所有權虛化，而是強化農民的集體成員權，是強化而不是虛化。而穩(wěn)定農戶承包權，文件指出就是要依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶。這個權利是我國改革開放成功的關鍵。過去我國曾經實行過農村土地集體經營，結果效率低下，在改革開放后首先實驗的就是包產到戶，實踐證明這是一個偉大的發(fā)現(xiàn)，農業(yè)生產的獨特性，決定了家庭經營有其天然的效率，省去高昂的監(jiān)督成本，包括現(xiàn)在工商資本進入農業(yè)，其實不少是虧損的，產量也比不上單家單戶的農民，工商資本只能通過品牌等途徑補回來。

　　放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。我國目前戶均10畝地，規(guī)模還太小，如何通過制度設計，提高規(guī)模經營，放活土地經營權是比較有效的途徑。但這次放開就要以尊重農民的自主性為核心。

　　近兩年我國各地片面追求流轉率，強制流轉農民土地帶來諸多問題。根據(jù)目前存在的問題，此次特別提出“不片面追求超大規(guī)模經營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規(guī)模經營與農村勞動力轉移、農業(yè)科技進步、農業(yè)社會化服務水平相適應”。

　　農民的土地流轉，一定是“依法自愿有償原則”，通過土地經營權入股、托管等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。流轉后也要重點提升農戶家庭經營能力和水平，重點發(fā)展以家庭成員為主要勞動力、以農業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化集約化農業(yè)生產的規(guī)模適度的農戶家庭農場，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的有生力量。而不是讓工商資本到農村拿地。

　　征地制度未來的方向如何走？

　　農村土地征地是農村土地矛盾最激烈的地方，如何解決這個難題，此次提出農村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。究竟多少是合理的收益是爭論的焦點，這有待各地在實踐中去探索完善。

　　農村集體經營性建設用地的改革方向在哪？

　　農村集體建設用地是目前農村土地中最有可能讓農民得到最大收益的一塊。文件提出集體經營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。目前我國各地已在試點農村經營性建設用地直接入市，離全面推開還有一段時日。

　　農村集體經營性建設用地直接入市有許多益處，其主要的功用是打破目前城鄉(xiāng)建設用地市場一頭沉的現(xiàn)狀，過去是大量的要素向城市流動，包括土地用途從農用到非農地的巨大增值收益也基本上流向城市，導致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。未來的改革是讓農民多拿一點，但不代表讓農民吃獨食，不能從一個極端走向另一個極端。究竟留給縣級政府多少，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級多少，留給農民多少，都需要根據(jù)各地情況好好研究。

　　農村宅基地的新政策：

　　有償退出

　　農村宅基地是農村居民與城市居民都關心的大問題，農村居民關心這個是否能夠交易，城市居民希望以后可以到農村買房養(yǎng)老。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，我國未來將有大量的農民需要進城。目前我國農民進城之后，多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農村的土地與房屋。目前農民工在城市基本上買不起房子，多人擠在一塊，住“老鼠窩”，而他們老家的房子大部分是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。原因當然是現(xiàn)在的半截子城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的房價太高了，他們根本買不起。農民在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果這些農民工能夠在城市買得起房子，他們老家的房子與村莊則可置換出來，把家鄉(xiāng)的承包地給轉讓出去，把宅基地給賣了，多出土地來種糧。從整個國家來講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應該是增加的。因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠比在農村居住少。

　　但目前我國在農村宅基地的改革方面是謹慎推進，宅基地制度改革的基本思路是：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。自愿有償退出機制，給人留下諸多想象的空間。對于那些土地壓力比較小的城市，改革的阻力會比較小一些，而對于北京、上海等大都市來講，農村宅基地改革的難度更大，也會更謹慎。 （作者為中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授）