政府應(yīng)從煩瑣事務(wù)管理中解放出來。CFP供圖

　　教育中介組織作為教育事業(yè)的組成部分，在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和教育管理體制改革，協(xié)調(diào)政府、學(xué)校與社會之間的關(guān)系方面起著重要作用。大力培育教育中介組織，使其能夠滿足深化教育綜合改革和提高教育質(zhì)量過程中對專業(yè)管理與服務(wù)的新需求。

　　■楊念魯 王曉燕 王健

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)、創(chuàng)新社會治理體制做出重大部署。教育中介組織作為教育事業(yè)的組成部分，在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和教育管理體制改革，協(xié)調(diào)政府、學(xué)校與社會之間的關(guān)系方面起著重要作用。教育規(guī)劃綱要明確要“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”。大力培育教育中介組織，使其能夠滿足深化教育綜合改革和提高教育質(zhì)量過程中對專業(yè)管理與服務(wù)的新需求。

　　為何要培育教育中介組織

　　教育行政管理職能轉(zhuǎn)變的需要。實現(xiàn)“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、政校分開”的教育管理體制改革目標(biāo)，要求教育中介組織彌補政府轉(zhuǎn)變教育職能后所形成的“空白地帶”，承擔(dān)由政府分離出來的咨詢、評估、監(jiān)督、培訓(xùn)、科研成果推廣和轉(zhuǎn)化、專業(yè)資質(zhì)認(rèn)定等服務(wù)職能或承接政府外包的事務(wù)性工作，促進(jìn)政府從煩瑣事務(wù)管理中解放出來，把政府不該管、不宜管、管不了、管不好的公共事務(wù)交給教育中介組織，在政策制定與執(zhí)行中間獲取專業(yè)支持，建立有效的信息通道。

　　教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。加快教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是推動教育科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，有利于促進(jìn)教育服務(wù)多樣化和優(yōu)質(zhì)化。黨的十八屆三中全會提出“強化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”。教育中介組織可以在專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研制、教育質(zhì)量評估、教師資格認(rèn)證、評價與專業(yè)發(fā)展服務(wù)、教學(xué)成果轉(zhuǎn)化、教育信息和決策咨詢提供等方面滿足政府和社會的多種需求。社會組織可以充當(dāng)公共治理的“緩沖地帶”，協(xié)調(diào)政府與學(xué)校之間的關(guān)系，幫助落實政府的教育政策，確保學(xué)校獲得更多辦學(xué)自主權(quán)。

　　社會參與教育公共治理的需要。在市場經(jīng)濟體制框架下，我國教育公共服務(wù)供給主體多元化格局正在形成。為實現(xiàn)教育的多樣化和可持續(xù)發(fā)展，確保公正和公平，僅僅依靠教育行政部門是不夠的，還需要市場力量的積極促進(jìn)和利益相關(guān)者的廣泛參與和監(jiān)督。教育中介組織在公共教育服務(wù)體系、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、政府履職所需輔助性服務(wù)等方面與政府合作，有助于構(gòu)建起政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與支持的教育公共治理新格局。

　　我國教育中介組織發(fā)展?fàn)顩r如何

　　我國長期實行高度集權(quán)的教育管理模式，政府壟斷教育供給和公共權(quán)力，少有民間組織有效參與。上世紀(jì)80年代以來，教育中介機構(gòu)逐漸發(fā)展起來。1994年發(fā)布國務(wù)院關(guān)于《中國教育改革和發(fā)展綱要》實施意見后，一批承擔(dān)教育督導(dǎo)評估、決策咨詢、信息管理、考試評價和資格評審等功能的中介機構(gòu)逐漸形成，分擔(dān)由政府分離出來的教育職能，但仍屬于事業(yè)單位。21世紀(jì)以來，民間教育中介組織開始出現(xiàn)，為學(xué)校提供各類信息和咨詢服務(wù)，同時接受政府委托或承接政府外包的監(jiān)督評估等部分事務(wù)性工作。這些機構(gòu)涉及教育領(lǐng)域的各個方面，包括參與教育發(fā)展決策的咨詢審議機構(gòu)、承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變委托任務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)、行業(yè)協(xié)作自律和社團組織機構(gòu)以及民間自發(fā)成立的機構(gòu)等，但總體發(fā)育水平較低，作用發(fā)揮不充分，制約了政府職能的有效轉(zhuǎn)變。

　　首先，缺少獨立性。目前我國絕大多數(shù)教育中介組織，如教育決策咨詢研究機構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評議與咨詢機構(gòu)、教育評估機構(gòu)、教育考試機構(gòu)、資格證書機構(gòu)等基本上都屬于政府背景下的行政事業(yè)性組織，由政府發(fā)起成立并直接管理，運行經(jīng)費大部分來自于政府撥款，依據(jù)政府的意愿行事，實為政府的延伸機構(gòu)或附屬機構(gòu)，獨立性和自主性受到限制，難以起到“緩沖”和“中介”作用。

　　其次，專業(yè)化程度不高。提供專業(yè)化服務(wù)和發(fā)揮專業(yè)影響力是教育中介組織生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。目前教育中介組織從規(guī)模到實力都相當(dāng)弱小，職能定位和活動范圍并不清晰，從業(yè)人員專業(yè)化程度不高，多數(shù)無力聘請專業(yè)人員從事項目的研發(fā)和推進(jìn)，直接影響了服務(wù)質(zhì)量和競爭力。早期教育中介組織多屬半官方性質(zhì)，服務(wù)政府的意識強，監(jiān)督政府和服務(wù)學(xué)校的意識弱；民間教育中介組織尚處于初步發(fā)展階段，社會認(rèn)可度低，無法大量承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)職能。

　　再其次，管理運行不規(guī)范。教育中介組織作為獨立于政府與企業(yè)之外的非營利性組織，管理運行應(yīng)以行業(yè)自我管理和自律為主。工作質(zhì)量和公信力既取決于專業(yè)化程度，也取決于規(guī)范性、誠信度和透明度。由于外部缺乏有效監(jiān)管和正向激勵、內(nèi)部缺乏自我約束機制，導(dǎo)致一些教育中介組織發(fā)展目標(biāo)錯位。有政府背景的代行部分政府職能，依然存在利用相關(guān)部門的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)謀取利益的問題；從事經(jīng)營性教育中介活動的，把主要精力用在“創(chuàng)收”或高價提供服務(wù)上，偏離了公益性組織的性質(zhì)和宗旨，擠占了民間教育中介組織的生存空間。

　　影響我國教育中介組織發(fā)育不良和發(fā)展緩慢的原因，主要包括以下幾個方面：

　　一是教育服務(wù)市場化程度不高。由政府長期壟斷和集權(quán)管理的教育公共體制開放度不高，教育服務(wù)的市場化程度較低，學(xué)校獲得外部專業(yè)服務(wù)的動力不足，限制和壓縮了教育中介組織的生長發(fā)育空間。行業(yè)管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，加之責(zé)任意識淡薄，導(dǎo)致教育中介組織的公信力不足和服務(wù)質(zhì)量不高，對教育服務(wù)市場發(fā)育形成負(fù)面影響。教育機構(gòu)不善于在市場中主動尋求教育服務(wù)和利益保護(hù)，延續(xù)“凡事找政府”的思維慣性，使得教育中介機構(gòu)的獨立發(fā)展缺乏土壤。

　　二是政府購買教育服務(wù)制度不健全。公共教育服務(wù)不同于其他公共服務(wù)，迫切需要從法律和政策層面明確政府購買社會組織教育服務(wù)的范圍、資質(zhì)、規(guī)則、程序、定價標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費來源、評估機制等。要引導(dǎo)和規(guī)范政府購買服務(wù)行為，提高公共財政資源的質(zhì)量和效率，促進(jìn)教育中介組織提升服務(wù)水平。

　　三是教育中介組織相關(guān)立法薄弱。教育中介組織法人治理結(jié)構(gòu)不健全，內(nèi)部管理和運作機制不規(guī)范，嚴(yán)重影響聲譽和健康發(fā)展。我國支持社會組織發(fā)展的外部政策環(huán)境還不完善，政府主管部門在培育與監(jiān)管兩個方面都缺乏力度，法律法規(guī)不健全，內(nèi)容較模糊，操作性不強，致使教育中介組織定位不準(zhǔn)，服務(wù)對象不明，服務(wù)程序不規(guī)范，公眾監(jiān)督體制不確立。

　　怎樣培育和發(fā)展我國教育中介組織

　　培育與發(fā)展教育中介組織是構(gòu)建公共教育治理和服務(wù)體系的重要組成部分。全面深化教育體制改革，要處理好政府、市場、學(xué)校、社會之間的關(guān)系，實現(xiàn)管辦評分離，培育一批教育評價中介組織，促進(jìn)各級各類教育事業(yè)的健康發(fā)展。

　　首先，加強對教育中介組織賦權(quán)。社會中介組織的發(fā)展是轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)行政管理專業(yè)化、技術(shù)化、社會化的要求。政府除了向?qū)W校放權(quán)以落實辦學(xué)自主權(quán)，還應(yīng)向教育中介組織“讓渡”部分權(quán)能，擺脫事務(wù)性工作，逐步把教育政策咨詢、教育考試和鑒定、教育質(zhì)量評估、教學(xué)成果轉(zhuǎn)化、就業(yè)與人才交流等服務(wù)轉(zhuǎn)交給教育中介組織，政府則專注于宏觀管理和監(jiān)督服務(wù)，通過規(guī)劃、評估、撥款等方式對教育進(jìn)行宏觀調(diào)控；而教育中介組織則在規(guī)劃、評估、撥款中能夠起到良好的“中間人”作用。最近，教育部將部分行政職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)教育組織，為向教育中介組織讓渡權(quán)利開創(chuàng)了良好開端。

　　其次，建立政府向教育中介組織購買服務(wù)機制。政府應(yīng)成為“一個聰明的買家，有能力購買的代理人，一個能夠?qū)ζ鋸乃接胁块T購買的產(chǎn)品和服務(wù)實施有力管理的監(jiān)督者”。最近國務(wù)院常務(wù)會議提出政府可購買公共服務(wù)。要為教育中介組織的發(fā)展提供必要的財政支持，將部分教育項目或服務(wù)通過招標(biāo)、邀標(biāo)的形式逐漸轉(zhuǎn)交給具備資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)實施，保證平等競爭。建議加大政府購買服務(wù)力度，向社會發(fā)布購買服務(wù)的清單，將所需資金列入財政預(yù)算。盡快制定政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確教育服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并建立相關(guān)的規(guī)范化流程和評審機制。

　　再其次，提高教育中介組織的獨立性和專業(yè)化水平。教育中介組織應(yīng)當(dāng)具有獨立性、專業(yè)性、公益性等特征。按照黨的十八大提出“一業(yè)多會”的發(fā)展方向，教育中介組織的主體應(yīng)實行多元化，各類中介機構(gòu)都應(yīng)具有相對獨立性，接受政府監(jiān)督但不受干預(yù)，也不為其他利益所左右，以充分體現(xiàn)公正性、科學(xué)性、客觀性原則。按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的要求，以公平競爭擇優(yōu)的方式承接政府購買服務(wù)，尤其要注重專業(yè)資質(zhì)。一是建立教育中介組織資格審查、準(zhǔn)入、資助、評估、審計、信息披露制度。對教育中介組織申辦主體的資格確認(rèn)以及信譽、資產(chǎn)、專業(yè)技能應(yīng)嚴(yán)格限定。加快教育中介組織立法進(jìn)程，制定設(shè)置教育中介組織的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和人員標(biāo)準(zhǔn)，健全財務(wù)報告、審計和質(zhì)量公報制度。二是加快推進(jìn)教育事業(yè)單位分類改革，理順政府與教育中介組織的關(guān)系。加大對民間教育中介組織的扶持力度，要與現(xiàn)有公辦事業(yè)單位享有平等待遇，促其從傳統(tǒng)的營利取向轉(zhuǎn)向普惠價值，由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。三是引入競爭機制，促使教育中介組織提升服務(wù)水平。應(yīng)當(dāng)允許同一行業(yè)有相同類別的不同機構(gòu)準(zhǔn)入，門檻暫時不宜過高，可設(shè)過渡期，力求平等。教育中介組織在承接教育購買服務(wù)時應(yīng)完善組織行為，增強競爭力。政府應(yīng)以政策、資金和評估為杠桿，監(jiān)督和引導(dǎo)教育服務(wù)形成特色優(yōu)勢，促進(jìn)教育市場優(yōu)勝劣汰。四是加強教育中介組織的自身建設(shè)和自主發(fā)展。教育中介組織的規(guī)范運作需要建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，政府可以通過培育教育中介組織中的行業(yè)協(xié)會，逐步形成有效的行業(yè)自律機制，促進(jìn)行業(yè)的整體利益維護(hù)和健康發(fā)展。

　　（楊念魯系中國教育學(xué)會秘書長，王曉燕、王健系國家教育發(fā)展研究中心副研究員）