巡按制度是明清兩代監(jiān)察制度的重要組成部分。明代從開國皇帝朱元璋統(tǒng)治時(shí)期開始派遣御史巡按地方州縣，明成祖永樂元年（1403）將派遣巡按御史巡視地方作為正式制度確定下來。清承明制，順治元年（1644），以“察吏安民”為宗旨的巡按制度就被剛剛建立新政權(quán)的清廷所采用。雖然由于各種復(fù)雜的政治原因，巡按制度僅存于順治一朝，期間曾屢行屢停，發(fā)揮作用的時(shí)間較短，但作為清初監(jiān)察體系的重要組成部分，許多地方官員違法違紀(jì)問題都是由巡按御史首先提出的。

　　清代的巡按御史并非專門職官，而是一種定期委派的差使，而且選派有非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。一般由都察院會(huì)同吏部從現(xiàn)任的才能與德行都很出眾的監(jiān)察官（御史）中甄選，選定適當(dāng)人員后題名上奏，由皇帝最終確定人選。順治初期巡按任期沿明制為一年，自順治八年（1651）后，巡按出差任期被定為一年零六個(gè)月。巡按御史作為“天子耳目之官”，首要職責(zé)是“察吏安民”，而履行職責(zé)的主要方式就是對(duì)違法犯罪的官吏進(jìn)行糾彈。上可彈劾部院大臣、督撫、總兵等朝廷重臣，下可糾舉州縣、書吏等親民之官。

　　作為一項(xiàng)從明代承繼的制度，從巡按制度設(shè)置之初，清廷內(nèi)部圍繞巡按的派遣即形成了主遣派和主停派，兩派對(duì)巡按的選任標(biāo)準(zhǔn)、人品操守、職責(zé)范圍、經(jīng)費(fèi)保障等問題的爭論一直伴隨著該項(xiàng)制度的始終，而兩派激烈的爭辯與矛盾也最終導(dǎo)致了巡按制度從康熙朝直至清廷覆滅始終沒有機(jī)會(huì)再登上歷史的舞臺(tái)。

　　巡按制度的首次實(shí)行期是從順治元年（1644）五月到順治七年（1650）四月，為期六年，正值多爾袞攝政時(shí)期。這一時(shí)期的巡按是隨著清軍征服疆域的擴(kuò)展由北向南陸續(xù)派遣，選派也是非常急促，基本上是先于督撫而設(shè)。至順治七年四月，四方平定，由于經(jīng)費(fèi)困難，戶部建議裁撤巡按，該制度遂暫時(shí)停廢了。

　　巡按制度的第二個(gè)實(shí)行期是從順治八年（1651）四月至順治十年（1653）五月，為期兩年。順治八年（1651）二月，福臨剛剛親政，給事中姚文然便以言官身份上疏請(qǐng)求順治帝重新派遣巡按巡察地方，順治帝立即采納了此建議。按照制度規(guī)定，巡按要從監(jiān)察御史中進(jìn)行選派，但清初監(jiān)察御史額定的四十人均為漢人，滿、蒙官員無法參與競(jìng)選。而且這一時(shí)期，各地巡按參劾了大量地方官員貪腐案件，僅順治八年（1651）九月這一個(gè)月內(nèi)，就有三起地方官員貪腐案件被巡按御史糾參，分別是巡按御史王應(yīng)元劾福建建南道僉事曾延孔、巡按上官鉉劾江南徽寧道參政袁仲魁、巡按杜果劾浙江紹臺(tái)道副使耿應(yīng)衡，被彈劾的官員均被革職。由于清初地方官員絕大多數(shù)均為滿蒙出身，出于維護(hù)自身利益的考慮，巡按制度激起了滿蒙利益集團(tuán)的強(qiáng)烈不滿，由此產(chǎn)生了巡按存廢的反復(fù)論爭。以鄭親王濟(jì)爾哈朗為首的滿洲貴族官員不斷上疏，順治十年（1653）五月，濟(jì)爾哈朗等又上疏建議裁汰巡按，吏部與都察院商定暫停派遣。

　　第三個(gè)實(shí)行期是從順治十二年（1655）七月至順治十七（1660）年七月，為期五年。順治十一年（1654）四月，給事中林起龍等紛紛指斥州縣官貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重，如果不選派巡按巡視各地，難以扭轉(zhuǎn)吏治敗壞的局面。濟(jì)爾哈朗等見巡按派遣勢(shì)在必行、無法阻擋，便提出每省應(yīng)增加一名滿洲巡按，實(shí)行巡按滿、漢復(fù)職制，順治帝未予采納。濟(jì)爾哈朗等又提出巡按可從中央各部郎官和御史中共同選派，力圖增加滿洲官員被揀選巡按的機(jī)會(huì)，但也沒有被采納。這一時(shí)期派遣的巡按御史在澄清吏治方面仍然發(fā)揮了十分重要的作用，如順治十二年（1655），陜西巡按王繼文參疏劾布政使黃紀(jì)、興屯道白士麟貪污不法，二人均被革職，且王繼文任內(nèi)共參劾文武官員四十余人，確實(shí)起到了震懾百官的效應(yīng)。

　　順治十七年（1660）八月，御史陸光旭繼續(xù)論爭巡按的設(shè)廢，指出停派巡按之害。后經(jīng)過主停派與主遣派兩個(gè)多月的疏辯，順治帝傾向于重新遣派巡按，但由于不久后順治帝即逝世，輔政四大臣均主張停遣巡按。順治十八年（1661）五月，兵部尚書管左都御史事滿臣阿思哈提出停遣巡按，得到輔政四大臣的同意，巡按制度就此停廢。此后，康熙、雍正年間也曾有官員就復(fù)差巡按提出建議，但后來都是通過派遣一些欽差、御史等行使部分察吏之責(zé)，終清之世，巡按制度未能再啟用。

　　自順治元年五月至順治十八年（1644-1661）巡按制度被廢止，清廷共向15省區(qū)派出巡按御史共163人，計(jì)197人次。巡按御史在清初復(fù)雜多變的政治環(huán)境下為整肅朝綱、維護(hù)吏治清明發(fā)揮了一定的積極作用。由于巡按制度本身就是皇權(quán)的附庸物，從根本上是作為調(diào)整和平衡統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部各種政治力量對(duì)比關(guān)系并進(jìn)而鞏固其統(tǒng)治的工具而已。因而，巡按提出很多官員貪腐案件都具有相當(dāng)?shù)闹饔^性和目的性，很難做到客觀和公正，誣陷、徇庇等問題也就接踵而至，這些弊病的存在一定程度上影響了巡按制度監(jiān)察的效能，也為滿洲貴族等勢(shì)力不斷要求取消巡按制度提供了口實(shí)。隨著順治帝的駕崩，巡按制度因其觸動(dòng)了滿洲貴族的利益、限制了督撫權(quán)力的發(fā)揮、缺乏制度化的設(shè)計(jì)等諸多因素而退出了歷史舞臺(tái)。

　　以明清巡按制度為代表的我國古代巡視制度的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度的建立與發(fā)展提供了豐富的文化與制度鏡鑒。清初巡按制度存廢論爭值得我們深思，若要充分發(fā)揮黨內(nèi)巡視制度在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、密切黨群關(guān)系、純潔干部隊(duì)伍中的保障作用，需要我們重視黨內(nèi)巡視工作長效機(jī)制的構(gòu)建，努力實(shí)現(xiàn)巡視工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

　　(作者為河北省委黨校發(fā)展戰(zhàn)略研究所教授)