甘日棟

　　城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》明確提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。貫徹落實(shí)好這一要求，首先要準(zhǔn)確把握新型城鎮(zhèn)化的基本特征。筆者認(rèn)為，從總體上看，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，即：發(fā)展理念的新飛越、發(fā)展視角的新指向、發(fā)展目標(biāo)的新定位和發(fā)展模式的新轉(zhuǎn)型。

　　發(fā)展理念：從“城”到“人”的新飛躍

　　從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期以來存在發(fā)展理念的偏差。突出表現(xiàn)在：重視城市規(guī)模的擴(kuò)張而輕視城市質(zhì)量的提升，注重城市外表的華麗而忽略城市功能的完善，迷戀物質(zhì)環(huán)境的改觀而忽視居民生產(chǎn)生活的便利，等等。這實(shí)質(zhì)上是一種“以城為本”的發(fā)展理念，在這種理念的支配下，樓房、馬路、廣場(chǎng)等物化“概念”儼然成為城鎮(zhèn)化的代名詞，而人的需求、發(fā)展和價(jià)值等則往往被忽視。因此，形成關(guān)于城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展的新理念至關(guān)重要。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，著眼于滿足人的基本生活和發(fā)展需求，強(qiáng)調(diào)和維護(hù)人的主體地位，把提高人民生活質(zhì)量、生活品質(zhì)和增進(jìn)民生福祉作為核心價(jià)值取向，積極穩(wěn)妥促進(jìn)農(nóng)村居民市民化，讓城鄉(xiāng)群眾更多更公平地享受城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。從重視“城”到聚焦“人”，不僅是思想觀念和價(jià)值取向上的重大飛越，而且對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本內(nèi)涵、發(fā)展方式、動(dòng)力機(jī)制、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等方面都產(chǎn)生重大影響，有利于消除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的種種弊端，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，催生城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)力。

　　發(fā)展視角：從“土地城鎮(zhèn)化”到“人口城鎮(zhèn)化”的新指向

　　改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，城市建設(shè)日新月異，取得顯著成效。但是，由于片面追求城市發(fā)展速度、過度追求城鎮(zhèn)化率，把擴(kuò)大城市空間面積、擴(kuò)展城市建筑規(guī)模作為衡量城鎮(zhèn)化水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，而人口的城鎮(zhèn)化并沒有得到同等程度和同等比例的擴(kuò)展，人口城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地城鎮(zhèn)化的速度，造成土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化之間呈現(xiàn)非均衡發(fā)展。這種基于“土地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展路徑給城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展制造了諸多難題。諸如：土地利用效率不高，濫用大量耕地、農(nóng)田；城鎮(zhèn)空間布局不科學(xué)、規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化；阻礙人口和城鎮(zhèn)的有機(jī)融合，致使大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以真正融入城市，無(wú)法享受城市的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，“半市民化”問題十分突出；損害被征地農(nóng)民的利益，等等。新型城鎮(zhèn)化把“實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化”擺在首要位置，以推進(jìn)深度人口城鎮(zhèn)化作為核心任務(wù)，要求堅(jiān)決破除“圈地”、“造城”的單向性思維，真正在內(nèi)涵增長(zhǎng)、質(zhì)量提升上下功夫。重點(diǎn)提高城鎮(zhèn)土地利用效率、建成區(qū)人口密度和綜合承載力，有序促進(jìn)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換和生活方式轉(zhuǎn)變，全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，更好地滿足城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活需求和全面發(fā)展的需要。

　　發(fā)展目標(biāo)：由“城鄉(xiāng)分割式發(fā)展”到“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的新定位

　　長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的差距不斷擴(kuò)大，成為了通向共同富裕道路上難以逾越的鴻溝，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化迫切要求徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，去除“城鄉(xiāng)分治”、“城鄉(xiāng)分割式發(fā)展”的制度藩籬，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，積極推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，大力促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，防止因強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化而忽視“三農(nóng)”問題。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不是城鄉(xiāng)同樣化，而是要推動(dòng)產(chǎn)城融合、工農(nóng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)，既要防止交通擁堵、環(huán)境污染、城市內(nèi)澇、貧民窟等“城市病”的蔓延，又要杜絕農(nóng)村空心化、政治邊緣化、家庭空巢化、集體空殼化、服務(wù)空心化等“農(nóng)村病”的惡化。從“城鄉(xiāng)分割式發(fā)展”到“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，這既是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的明確指向和鮮明特征，也是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的根本保證，不僅有利于保障和改善民生，創(chuàng)造條件讓人民過上更加幸福美好的生活，而且有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，構(gòu)建合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)，對(duì)于全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

　　發(fā)展模式：從“行政主導(dǎo)”到“市場(chǎng)主導(dǎo)”的新轉(zhuǎn)型

　　在以往城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，主要采取以行政主導(dǎo)、投資驅(qū)動(dòng)為主要特征的發(fā)展模式，過度依賴于低價(jià)征用土地所形成的“土地經(jīng)濟(jì)”或“土地財(cái)政”，強(qiáng)制命令、不計(jì)成本、脫離實(shí)際、盲目沖動(dòng)、違背客觀規(guī)律等弊端突出。同時(shí)，政府幾乎壟斷了城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性資源，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，不僅容易造成資源的極大浪費(fèi)，而且人為增添了諸多社會(huì)不公平因素，還會(huì)助推城市房?jī)r(jià)高漲，嚴(yán)重透支居民的消費(fèi)能力和消費(fèi)潛力。近年來，一些地方出現(xiàn)的“鬼城”、“空城”便是行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展所釀造的“苦果”。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，必須著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。從“行政主導(dǎo)”向“市場(chǎng)主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)型，是新型城鎮(zhèn)化有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要特征，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制和發(fā)展模式的重大創(chuàng)新。因此，必須正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使政府和市場(chǎng)各歸其位、各行其道、各展其長(zhǎng)，充分發(fā)揮兩個(gè)積極性。各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)更新思想觀念，創(chuàng)新工作思路，加大精簡(jiǎn)放權(quán)力度，徹底改變過去那種由政府“包打天下”、大包大攬的“行政主導(dǎo)”模式。城鎮(zhèn)的數(shù)量、規(guī)模、分布以及人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，通過人口的自由遷徙流動(dòng)和生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合來解決，通過市場(chǎng)化手段和機(jī)制合理配置資源，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓“看不見的手”充分施展，不斷激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造潛能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。當(dāng)然，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用并非不要政府作用，而是對(duì)政府治理提出了新的更高要求。政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造制度環(huán)境、編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)和社會(huì)保障、加強(qiáng)社會(huì)治理和市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)群眾合法權(quán)益等職能上來，真正把市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用結(jié)合起來。

　　（作者單位：南寧市政府發(fā)展研究中心）