城管部門的管理事項(xiàng)有兩三百項(xiàng)。圖為2月13日，合肥市瑤海區(qū)城管局志愿者在火車站廣場幫助旅客運(yùn)送行李。新華社記者 劉軍喜攝

　　城管是行政管理體制改革的探索者，也是改革代價的承擔(dān)者和矛盾聚焦者。只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能消除執(zhí)法窘境

　　日均出動執(zhí)法力量3300多人次、查處各類影響市容環(huán)境秩序的違法行為3671起……2014年春節(jié)期間，北京萬余名城管職工堅(jiān)守崗位，確保首都度過了一個整潔有序、歡樂祥和的春節(jié)。

　　與北京一樣，在全國各大城市的管理中，城管隊(duì)伍發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，城管引發(fā)的矛盾卻此起彼伏，從未間斷，僅2013年夏天就有不少事件引起了廣泛關(guān)注和討論：5月底，延安城管在執(zhí)法中毆打一名青年，一名城管人員甚至跳起來踩踏青年頭部；7月17日，湖南瓜農(nóng)鄧正加在與城管沖突中死亡；7月25日，北大畢業(yè)生小夏因用手機(jī)拍攝南京市南湖街道城管拆違，被強(qiáng)行拖上城管執(zhí)法車……

　　一邊是不可或缺，一邊是形象堪憂，城管正站在一個尷尬的位置上。黨的十八屆三中全會提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”可謂正當(dāng)其時。專家表示，這體現(xiàn)了中央正視城管執(zhí)法問題、推動解決城管執(zhí)法問題，在更深層次和更廣領(lǐng)域深化城管執(zhí)法體制改革的堅(jiān)定決心。

　　亂局：城管是改革代價的承擔(dān)者

　　“城市管理相對集中行政處罰權(quán)和開展綜合行政執(zhí)法工作目前所面臨的種種理論困惑和實(shí)踐難題，本質(zhì)上都是社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免的障礙，是相對集中行政處罰權(quán)和開展綜合行政執(zhí)法之后遇到的困難。”中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長王敬波說。

　　在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國非常重視城市建設(shè)，卻相對忽視了城市管理。在城管隊(duì)伍設(shè)置之前，城市管理實(shí)行分散執(zhí)法，一個流動攤販在路邊擺攤，可能遇到公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等部門陸續(xù)甚至同時執(zhí)法，呈現(xiàn)出“七個大蓋帽管不住一頂小草帽”的現(xiàn)象。

　　1996年3月，行政處罰法頒布，其中第16條專門做出“相對集中行使行政處罰權(quán)”的規(guī)定。1997年5月，北京市宣武區(qū)率先成立城管部門，集中行使街頭執(zhí)法權(quán)。后來，隨著試點(diǎn)的成熟，城管部門在全國各地普及開來。

　　城管將原屬多個機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)統(tǒng)一行使，是行政管理體制改革的探索者。由于直接與群眾打交道，城管也成為了改革代價的承擔(dān)者和矛盾聚焦者。北京市社科院管理研究所所長張?jiān)耪f：“我國公共管理、公共服務(wù)長期不到位，社會保障還存在很多問題，公共需求與供給不足之間的矛盾、公共秩序與個人自由的矛盾、管理者與被管理者的矛盾等，均集中體現(xiàn)在城管執(zhí)法環(huán)節(jié)�！�

　　張?jiān)耪f，近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量外來務(wù)工人員涌入城市。一些人用鄉(xiāng)村的思維方式和生活方式去適應(yīng)城市生活，必然產(chǎn)生各種問題，無照游商就是最明顯的例子。而另一方面，由于城市功能區(qū)、生活配套設(shè)施特別是商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)置缺失，市民生活需求得不到滿足，也為小攤小販的大量出現(xiàn)提供了生存空間。當(dāng)城管要取締他們的謀生方式時，遇到的反抗情緒必然很激烈，沖突也就成了幾乎不可避免的事情。

　　“這些沖突并非因城管而起，城管只是因?yàn)樘幵诔鞘泄芾碜钋把囟闪吮毁|(zhì)疑的對象。”張?jiān)耪f。

　　國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍也在接受媒體采訪時說：“同樣的問題，誰去處理都不會有好結(jié)果，無非是城管倒霉，這些事都由他們?nèi)プ隽T了�！�

　　困局：人少事多，增編幾無可能

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川研究發(fā)現(xiàn)，城管部門一般管理12至14個領(lǐng)域，涉及管理事項(xiàng)共有200多項(xiàng)，最多的城市達(dá)300多項(xiàng)，而且許多地方政府對城管部門尤其依賴，疑難問題都交給城管部門處理。記者注意到，在很多城市對城管職責(zé)的規(guī)定中，幾乎都會寫上“承辦市政府交辦的其他事項(xiàng)”，這也給地方政府隨意使用城管隊(duì)伍提供了依據(jù)。

　　以北京為例，官方數(shù)據(jù)顯示，北京城管履行12個方面363項(xiàng)處罰權(quán)；日常執(zhí)法中，需要協(xié)調(diào)53個單位，配合14個部門；每年承擔(dān)約2800場次重大活動的外圍環(huán)境保障、管理秩序和維護(hù)工作，處理約130萬件網(wǎng)格件、熱線件；市長熱線反映的問題，近一半轉(zhuǎn)交城管來處理……此外，2008年北京奧運(yùn)會之前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京當(dāng)時約有30萬流動攤販。北京市城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，近幾年長居北京的小販可能遠(yuǎn)多于此數(shù)，這也是城市管理中的一大難題。

　　與如此繁雜的職責(zé)和2000多萬常住人口相對應(yīng)的是，北京城管僅有正式執(zhí)法人員6500多名，另聘有輔助執(zhí)法人員（俗稱“臨時工”）7300多人，比在編執(zhí)法人員還多。

　　“北京城管編制按常住人口的萬分之三點(diǎn)五核定，在中央要求地方編制只減不增的大背景下，增加城管編制幾乎不可能。”上述北京市城管局負(fù)責(zé)人說，“人員不足的問題我們主要通過科技手段來解決�！�

　　2012年9月，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺一期工程投入使用。該平臺整合了公安局、交管局的1.7萬多個監(jiān)控?cái)z像頭以及城管局自有的一些攝像頭，可覆蓋全市，實(shí)現(xiàn)全天候監(jiān)控，節(jié)省了大量的人力物力。過去，在重要地段需要城管24小時盯守，一個地點(diǎn)需要十幾人輪班；而現(xiàn)在，一到兩個攝像頭就能起到更好的威懾效果。在北京夜間施工擾民舉報(bào)量排名前十的工地裝上攝像頭和噪音探頭后，舉報(bào)量直線下降。

　　目前，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺正在進(jìn)一步完善，其節(jié)省人力的優(yōu)勢將進(jìn)一步顯現(xiàn)。但即使如此，在大量臨時任務(wù)中，北京城管依然需要額外再聘用輔助執(zhí)法人員。

　　“北京城管面臨的問題，其實(shí)也是全國城管面臨的問題�！敝袊姓▽W(xué)會城管執(zhí)法專委會副主任、秘書長王連峰調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城管人員數(shù)量不足、素質(zhì)有待進(jìn)一步提高、長期處于超負(fù)荷工作狀態(tài)是全國城管的共性問題，聘請輔助執(zhí)法人員也是全國城管充滿無奈的普遍做法。

　　變局：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，消除執(zhí)法窘境

　　莫于川認(rèn)為，城市管理本該是政府統(tǒng)籌的問題，現(xiàn)在被簡化成了城管的部門職責(zé)。如果城市規(guī)劃和建設(shè)本身就不科學(xué)、不合理，那么城管部門無論如何也做不好城市管理工作，狹義的部門管理觀必須回歸于科學(xué)的城市管理觀，樹立“大城管”觀念，城市管理應(yīng)當(dāng)作為政府職能進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　“除了體制不順、認(rèn)識滯后等問題之外，城管執(zhí)法主要還面臨著法律依據(jù)不足和執(zhí)法手段不足的困境�！蹦诖ㄕf，“現(xiàn)階段，城管部門在執(zhí)法過程中往往只能把為其他部門制定的法律法規(guī)借來用作執(zhí)法依據(jù)，雖然已有一些地方推出了有關(guān)城管的地方立法，但從全國范圍來看一直缺乏國家層面的城管專門立法�！�

　　張?jiān)乓舱J(rèn)為，城市管理的最終依據(jù)是法律，城市管理活動來源于法律授權(quán)，只有用法律的形式為城管賦權(quán)，才能真正避免城管被濫用，也才能消除城管“借法執(zhí)法”的尷尬。

　　王敬波建議，國務(wù)院可根據(jù)實(shí)際需要，以行政法規(guī)統(tǒng)一全國城市綜合管理執(zhí)法的基本制度。通過全國性的專門立法，進(jìn)一步明確城市管理的內(nèi)涵和外延；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法的主體、對象、原則和理念；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、編制，城管執(zhí)法人員的身份；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法的職能范圍、手段、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)機(jī)制；進(jìn)一步明確城管執(zhí)法的規(guī)范、責(zé)任追究等制度，消除長期以來法律缺位的窘境。

　　王連峰指出：“行政執(zhí)法權(quán)只在地方進(jìn)行了相對集中。任何一個中央部委都不能完全管理和協(xié)調(diào)城管的問題，誰也不會專門去做城管立法研究，更不用說將其納入立法規(guī)劃了�！彼硎�，如果國家指定或設(shè)立一個城管行業(yè)管理部門，很多問題就會迎刃而解。（本報(bào)記者 周洪雙）

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　　德國的行政執(zhí)法體制

　　德國行政處罰權(quán)主要由警察、秩序、稅務(wù)三個部門實(shí)施，但只有警察局和秩序局能上街執(zhí)法。秩序局相對集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商、環(huán)保等部門的行政處罰權(quán)，類似于我國的城管部門。德國其他行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實(shí)，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一作出行政處罰決定。

　　德國的行政決定原則上由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行，無須交由司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，但必須遵循嚴(yán)格的程序：使用強(qiáng)制手段前要給予警告，并在警告時給出期限，告誡當(dāng)事人如果期限屆滿仍不履行將采取強(qiáng)制手段；然后對使用何種強(qiáng)制手段予以明確；最后才具體實(shí)施所確定的強(qiáng)制手段。法院對行政強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督，公民針對基本行政命令或者執(zhí)行措施都可以提起訴訟。

　　（周洪雙、王旋整理）