《行政訴訟法修正案（草案）》增加規(guī)定：拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。將行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告。

　　辜勝阻

　　在不久前閉幕的十二屆全國人大常委會第六次會議上，常委會組成人員分組審議了《行政訴訟法修正案（草案）》。此次行政訴訟法修訂直面我國司法工作中行政訴訟的“短板”，立足于解決實踐過程中存在的立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”，《行政訴訟法修正案（草案）》呈現(xiàn)出諸多亮點。但要從根本上改變行政審判的“短板”、治理行政訴訟的“頑疾”，化解“信訪不信法”的困境，必須按十八屆三中全會司法體制改革精神，從體制機制入手，進一步強化對公權(quán)力的約束，保護公民和市場主體合法權(quán)利，排除對司法的行政干預，暢通“民告官”的渠道。

　　行政訴訟是法院工作最大的“短板”，實踐過程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”

　　實踐中，人民法院的各類審判都不同程度地受到地方公權(quán)力機關(guān)的干預，但以監(jiān)督各級行政機關(guān)依法行政為宗旨的行政審判受干預的程度最為突出，行政訴訟已經(jīng)成為當前司法工作中的“最短板”。

　　當前老百姓反映最強烈的是告狀難，其中“民告官”案件最難，難在“立案難，勝訴難，執(zhí)行難”。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，每年因行政糾紛引發(fā)的信訪案件高達400萬至600萬件，選擇行政訴訟程序解決的只有10萬件左右；而僅有八千多萬人口的德國，每年的行政訴訟案件就達20萬至30萬件。更應該引起注意的是，在這10萬件已經(jīng)立案的案件中，只有27.21％的案件得到實體裁判。這些得到實體裁判的案件中，僅有不到10%的勝訴率。由于基層法院受行政機關(guān)過度干預造成行政審判不公正或行政機關(guān)拒不履行行政判決等原因，行政案件“判后必上訴”現(xiàn)象屢見不鮮，行政訴訟上訴率和申訴率長期居高不下。2011年，全國行政案件的上訴率達到了創(chuàng)紀錄的72.85％，分別是刑事和民事上訴率的6倍和2.4倍。行政案件申訴率也高達8.5％，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。由此導致的直接后果就是老百姓“信訪不信法”、“信上不信下”，大量本該通過訴訟終結(jié)的糾紛都涌入信訪部門。

　　《行政訴訟法修正案（草案）》的四個亮點

　　一是針對行政訴訟中的“立案難”問題，草案增加規(guī)定，人民法院對應當受理的行政案件依法受理，強化了法院受理程序約束。上級法院應當責令下級法院改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。草案還明確規(guī)定了行政機關(guān)不得干預、阻礙人民法院受理行政案件，被訴行政機關(guān)應當依法應訴，直接明確了當事人訴訟權(quán)利，完善了對當事人的訴權(quán)保護。草案還增加了“當事人書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴”的規(guī)定，為當事人順利行使起訴權(quán)提供了便利。

　　二是針對行政案件“審理難”問題，草案對行政案件相對集中管轄和提級管轄作出了明確規(guī)定，高級法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；對縣級以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級法院管轄。這有利于排除行政機關(guān)對于法院審判的干預，促進審判的獨立和公正。

　　三是針對行政判決“執(zhí)行難”問題,草案增加了兩條力度較大的執(zhí)行保障措施。草案增加規(guī)定,將行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告；拒不履行判決、裁定、調(diào)解書,社會影響惡劣的,可以對該行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。通過“公告”和“拘留”等措施將會促進行政判決的有效執(zhí)行。

　　四是草案明確并擴大了受案范圍。在原有8類應受理的案件的基礎(chǔ)上，進一步擴大了受案范圍。比如自然資源方面的土地、礦產(chǎn)、水流,只要侵犯所有權(quán)的都可以起訴；對政府的撫恤金、低保金、社會保險等給付行為也可以起訴。草案還規(guī)定，對規(guī)章以外的規(guī)范性文件也就是俗稱的“紅頭文件”不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。此外，草案還在證據(jù)種類中增加了“電子數(shù)據(jù)”，還增加了案件審理的簡易程序等，都具有重要現(xiàn)實意義。

　　《行政訴訟法修正案（草案）》如何進一步完善

　　關(guān)于《行政訴訟法修正案（草案）》如何進一步完善，很多專家都提出了建議，這里談幾點看法：

　　一要按十八屆三中全會《決定》精神，改革現(xiàn)有行政案件審判體制。行政訴訟“頑疾”深層次的根源在體制。三中全會的《決定》提出，深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。行政訴訟法的修改作為全面深化改革綱領(lǐng)發(fā)布后第一個帶有制度變革意義的舉措，應當在體現(xiàn)并踐行最新改革精神上有所作為。

　　十八屆三中全會《決定》還指出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確要把權(quán)力關(guān)進“制度籠子”。治理體系的關(guān)鍵是法治，法治的核心是依憲治國、依法行政。按三中全會精神，要確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。在三中全會“與行政區(qū)劃適當分離”的司法改革原則指導下，可建立接受最高法院監(jiān)督的行政法院，或明確最高人民法院可設(shè)立行政審判的分支機構(gòu)，或設(shè)立巡回法院，專門負責審理行政案件，以確保在行政案件提級管轄和集中管轄等措施下，法院能夠超脫地方的“人、財、物、票”的影響。同時要加強對于法院在審判和執(zhí)行方面的責任規(guī)定，明確法院相關(guān)人員的責任，降低法院在審判過程中的徇私舞弊、枉法判決和執(zhí)行中的不作為問題。

　　二要進一步擴大受案范圍和拓寬救濟渠道。新《行政訴訟法》應當進一步明確“行政爭議”的外延與內(nèi)涵，將“抽象行政行為”（特別是除行政法規(guī)、規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件）以及行政機關(guān)與公務(wù)員之間針對公務(wù)員基本權(quán)利產(chǎn)生的行政爭議納入到行政訴訟的受案范圍。對于“行政合同”等新型行政行為，應當明確規(guī)定，只要侵害行政相對人合法權(quán)益，都應被納入到行政訴訟受案范圍之內(nèi)。現(xiàn)行《行政訴訟法》對于受案范圍采取“列舉加排除”的規(guī)定，列舉本就有限，再加排除，使得受案范圍很窄。最高法院的司法解釋對于行政訴訟的受案范圍采取“概括加排除”的方式予以規(guī)定，建議法律修改時予以吸收。此外，現(xiàn)行《行政訴訟法》只針對行政機關(guān)的行政作為，但由于行政機關(guān)的行政不作為而造成老百姓權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象時常發(fā)生，建議將行政機關(guān)的行政不作為納入受案范圍。

　　三要明確行政訴訟的被告和更寬的可訴性。一是對于經(jīng)復議的案件，應當統(tǒng)一規(guī)定由復議機關(guān)作被告，以防止在現(xiàn)行行政訴訟制度之下，復議機關(guān)為規(guī)避作被告，而一味維持原行政行為。二是明確社會組織行使公共行政職能行為的可訴性。

　　四要解決行政訴訟的案件受理難的問題。在立案環(huán)節(jié)，某些法院為逃避“不想立”的行政案件而利用行訴法中“審查”的規(guī)定，為避免這一問題，可以在新《行政訴訟法》里規(guī)定凡是符合立案條件的起訴，必須予以立案。這樣就把諸如“原告是否適格”等問題交給立案后的審理過程來查明。另外，可以明確規(guī)定案件登記制度，即法院接到原告的起訴后，應及時予以登記，并向原告出具收據(jù)，如果拒絕出具收據(jù)，可以以瀆職追究法官的責任。

　　此外，還可考慮增設(shè)新的行政訴訟類型，比如公益訴訟；確立行政訴訟調(diào)解與訴訟執(zhí)行和解制度；參照民事訴訟法的規(guī)定確定行政案件審限；強化人民檢察院對于行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的行使，等等。

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