對話嘉賓：全國人大常委會法制工作委員會副主任 闞 珂

　　主 持 人：本報記者 殷 泓

　　無論是前不久被曝光的北京“井底人”群體，還是2012年11月發(fā)生的貴州5名流浪男童在垃圾箱中身亡事件，都引發(fā)了人們對于社會救助制度的廣泛關注，盡快制定并出臺社會救助法的呼聲也越來越高。

　　實際上，作為一部涉及民生的重要法律，我國有關機構(gòu)從上世紀九十年代初便開始了社會救助法的立項和研究起草工作。從1993年列入八屆全國人大常委會立法規(guī)劃到2013年列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，時間已過去20年、歷經(jīng)5屆全國人大，社會救助法草案仍千呼萬喚不出來。

　　制定社會救助法的必要性究竟何在？出臺的時機是否已經(jīng)成熟？社會救助法將具體解決哪些問題？圍繞這些問題，本報記者專訪了長期關注該法制定工作的全國人大常委會法制工作委員會副主任闞珂。

　　有助于解決社會救助制度“碎片化”問題

　　記者：實際上，在一般意義上對制定社會救助法的必要性是有共識的。您認為具體來說，制定社會救助法的必要性何在？

　　闞珂：制定社會救助法的必要性主要體現(xiàn)在三個方面：第一是落實憲法的相關規(guī)定。按照憲法的規(guī)定，社會救助是國家的責任，工作由政府負責。政府的社會救助工作，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是為社會救助提供資金和物質(zhì)保障，二是政府部門承擔社會救助的組織實施工作，確保救助對象得到社會救助。我們在調(diào)研中了解到，由于沒有強制性的法律來統(tǒng)一規(guī)范各級政府的社會救助責任，一些地方的社會救助工作隨意性過大，從長遠看不利于社會救助工作的開展。

　　第二是解決社會救助制度“碎片化”問題。目前，我國社會救助包括城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和臨時救助等。這些工作是在不同的時間逐項開展的，有的又區(qū)分了城鄉(xiāng)。這樣，有的救助工作由行政法規(guī)規(guī)定，有的只是由有關部門以通知形式推行。這些規(guī)定效力等級不同，出臺時間不同，在救助主管部門、救助對象、救助標準和救助水平等方面缺乏銜接，在實踐中發(fā)生重復救助或者救助漏洞的情況占有不小的比例。由于缺乏頂層設計，社會救助制度“碎片化”問題比較突出。

　　從立法上解決社會救助制度“碎片化”問題，有由國務院制定行政法規(guī)和由全國人大常委會制定法律兩個途徑�？紤]到社會救助制度的現(xiàn)狀，制定綜合性的行政法規(guī)，不如一步到位制定社會救助法，通過頂層設計，統(tǒng)籌考慮各項救助制度、社會救助與社會保險以及各部門工作的銜接問題，建立起一套科學的社會救助體系，這比較符合我國的立法實踐，也可有效統(tǒng)籌權(quán)力機關和行政機關的立法資源，是更為可行的。

　　第三是完善法律責任的規(guī)定。社會救助實施過程中，“關系保、人情保、騙保”等現(xiàn)象比較突出，造成了惡劣影響，嚴重損害了社會救助的公平和政府的權(quán)威。導致這種情況發(fā)生的原因，既有社會救助主管部門和經(jīng)辦人員履行職責不到位的問題，也涉及到社會救助對象故意提供虛假信息。要進一步強化相關法律責任，就需要通過制定社會救助法來解決。

　　制定社會救助法的條件已經(jīng)成熟

　　記者：長期以來，社會各界對于制定社會救助法的呼聲很高，國務院法制辦也曾經(jīng)公布過公開征求意見稿。但該法律草案遲遲未能提交全國人大常委會審議，是因為制定的條件還不成熟嗎？

　　闞珂：我認為，制定社會救助法的條件已經(jīng)成熟。其理由如下：第一，有比較豐富的實踐。新中國成立初期就開始施行農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災害救助，上世紀90年代初開始施行城市低保，農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、臨時救助等工作也已開展多年。目前，我國已基本建立起以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災害救助為基礎，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉(xiāng)社會救助制度體系，積累了比較豐富的經(jīng)驗，為制定社會救助法奠定了很好的實踐基礎。

　　第二，有相當?shù)呢斄Y金保障。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，我國的物質(zhì)基礎越來越雄厚，已經(jīng)有能力根據(jù)實際需要開展社會救助工作。2012年，全國城鄉(xiāng)低保對象達到7483.5萬人，農(nóng)村五保供養(yǎng)對象達到545.9萬人，自然災害救助對象達到7800萬人次，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助對象達到9134萬人次。據(jù)統(tǒng)計，2012年，社會救助資金從十多年前的幾十億元增加到了2000多億元。從實際情況看，社會救助工作有財力保障。同時還要明確，社會救助是民生工作，這方面的財政支出是剛性的，是一定要予以保障的。

　　第三，有廣泛的社會基礎。從我們調(diào)研的情況看，各地方、各部門和各方面都提出，我國亟須制定社會救助法以規(guī)范社會救助工作。大家還認為，出臺社會救助法可以增強社會對政府已開展的社會救助工作的認可，進一步提升政府形象。

　　第四，有立法理論、立法技術(shù)支持。與社會保險法等法律相比，社會救助法調(diào)整的社會關系相對簡單，社會救助立法研究有比較充分的理論成果，也不存在無法解決的立法技術(shù)問題。

　　立法將強化社會救助工作能力建設

　　記者：既然條件已經(jīng)成熟，那么您認為，制定社會救助法要解決的主要問題是什么？

　　闞珂：主要可以解決四個方面的問題。第一，厘清社會救助的性質(zhì)。這項工作雖然名為“社會救助”，但性質(zhì)上是國家對社會生活困難群體的救助。社會救助法主要規(guī)范政府的社會救助行為，同時也可以通過一些原則性的規(guī)定鼓勵社會力量參與社會救助工作。社會力量參與社會救助的詳盡制度，宜由慈善事業(yè)法予以規(guī)范。

　　第二，保障社會救助經(jīng)費落實到位。所謂社會救助經(jīng)費，就是直接用于社會救助對象的經(jīng)費。這里，法律所要解決的是社會救助經(jīng)費各級政府如何承擔的問題。目前，城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助等經(jīng)費是由中央政府和地方政府共同負擔的，但中央政府和各級地方政府具體如何分擔，還缺乏明確規(guī)定，一些救助項目的資金缺乏穩(wěn)定性。例如，在臨時救助方面，目前主要靠地方政府籌集，由于缺乏具體標準，資金安排的隨意性很大。

　　第三，強化社會救助工作能力建設。社會救助工作能力建設，主要涉及兩個方面，一是社會救助工作經(jīng)費，即社會救助工作機構(gòu)用于社會救助工作的行政開支。社會救助工作涉及對社會救助對象入戶調(diào)查、建設信息平臺、五保供養(yǎng)機構(gòu)的運行等，目前許多地方反映工作經(jīng)費不足，社會救助工作受到很大影響。二是基層工作人員。各地反映基層人員少、壓力大、任務重，人員待遇低，存在留不住人的問題。我們在地方調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，民政部門是代表政府幫助弱勢群體的，但基層的救助工作機構(gòu)本身卻是弱勢機構(gòu)。加強基層救助力量，有的涉及調(diào)整工作人員崗位，有的需要政府購買相關的社會服務，以確保基層工作有人干、干得好。這都需要在社會救助立法中統(tǒng)籌考慮。

　　第四，推動家庭經(jīng)濟狀況信息平臺建設。核查社會救助對象的家庭經(jīng)濟狀況，是社會救助工作的重要內(nèi)容，是確保社會救助公開、公平、公正的關鍵。目前，城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助等主要由民政部門負責實施，家庭財產(chǎn)、收入信息涉及人社、公安、住建、金融、保險、工商、稅務等多個部門，實踐中難以對救助對象家庭經(jīng)濟狀況進行全面核查，影響救助對象資格的認定，也難以有效避免騙取社會救助情況的發(fā)生。

　　目前，民政部門正在建立家庭經(jīng)濟狀況信息平臺。信息平臺的建設，從技術(shù)上看難度不大，關鍵在于要求有關部門提供信息需要有明確的法律依據(jù)。比如，商業(yè)銀行法對保護個人存款信息有專門規(guī)定，如果要查詢社會救助對象的存款信息，就需要法律作出特別規(guī)定。這就需要從法律層面明確規(guī)定人社、公安、金融等部門有義務提供相關信息，用于對社會救助對象家庭經(jīng)濟狀況的核查。

　　鏈 接

　　我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度�！�

　　此前有媒體報道河北保定一農(nóng)民因無錢手術(shù)而自鋸殘腿，該事件引起社會對特殊困難群體的廣泛關注。針對此類情況，民政部副部長竇玉沛于2013年12月5日在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上回應稱，民政部將綜合構(gòu)建涵蓋最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、自然災害救助以及醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、臨時救助等專項救助在內(nèi)的制度體系框架。

　　2008年8月，國務院法制辦公室在中國政府網(wǎng)上全文公布《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，征求社會各界意見。但征求意見結(jié)束后，再無下文。

　　在2010年3月舉行的十一屆全國人大三次會議上，汪夏、王保存等96名代表提出3件議案，要求制定社會救助法。