黨的十八屆四中全會剛剛閉幕，明確提出全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。目前，我國已建立了完整的環(huán)境保護法律法規(guī)體系，為監(jiān)督管理政府、企業(yè)和個人的行為提供了有力的法律保障。但是，由于法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系建設(shè)相對滯后，環(huán)境法律法規(guī)落實不到位，環(huán)境惡化趨勢仍沒有得到遏制。

　　對環(huán)境保護部門來說，在環(huán)境保護領(lǐng)域貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，將環(huán)境保護工作的思路由法制轉(zhuǎn)向法治，需要進一步加大執(zhí)法和守法力度，健全以促進企業(yè)環(huán)境守法為目的的執(zhí)法和守法機制。

　　企業(yè)環(huán)境守法存在困境

　　長期以來，我國企業(yè)主動糾正環(huán)境污染行為的積極性不高，這其中有多方面原因。我國在環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法行為以違法處罰為主，環(huán)境保護法律法規(guī)的落實情況取決于執(zhí)法者的監(jiān)督力度，排污者均處在被動受罰和被監(jiān)管的地位。在違法收益的利益驅(qū)動下，很多企業(yè)自身缺乏守法動力，對已經(jīng)發(fā)生的違法行為，因擔(dān)心受到處罰而不能自覺公開污染信息并主動糾正違法行為。此外，我國排污企業(yè)眾多，執(zhí)法成本高，因此，環(huán)境執(zhí)法部門很難及時發(fā)現(xiàn)并處理各企業(yè)的違法排污行為。

　　要突破上述模式的局限性，推動環(huán)境保護法律法規(guī)的深入落實，需要建立健全守法激勵機制，推動企業(yè)主動守法和自覺糾正違法行為。在守法激勵政策方面，美國自上世紀(jì)90年代開始探索，并取得了一定經(jīng)驗，具有一定的借鑒意義。

　　美國環(huán)境守法經(jīng)驗可資借鑒

　　守法激勵是誘導(dǎo)受監(jiān)管者自愿守法的手段。從環(huán)境保護角度來說，與對違法行為進行處罰相比較，受監(jiān)管者自愿守法會帶來更好的環(huán)境效益。

　　2000年，美國環(huán)保局發(fā)布了修訂后的環(huán)境審計政策，即“自我管制激勵：發(fā)現(xiàn)、披露、糾正和預(yù)防違法行為”，激勵受監(jiān)管者通過自我評價、披露和糾正違法行為，遵守聯(lián)邦環(huán)境法律法規(guī)。激勵政策主要包括：一是免除基于違法嚴(yán)重性的處罰；二是減少75%基于違法嚴(yán)重性的處罰；三是免除刑事訴訟；四是不要求提交例行的審計報告。企業(yè)必須從發(fā)現(xiàn)其已經(jīng)違法或可能已經(jīng)違法之日起，21日內(nèi)向美國環(huán)保局區(qū)域辦公室或美國環(huán)保局總部相關(guān)部門書面報告，披露其違法行為。

　　符合激勵政策的違法行為需滿足以下條件：通過開展環(huán)境審計或執(zhí)行守法管理體系發(fā)現(xiàn)違法行為；自愿發(fā)現(xiàn)，而不是通過法定監(jiān)測、采樣或?qū)徲嫵绦虬l(fā)現(xiàn)；及時通過書面形式向有關(guān)部門披露；在環(huán)保局或有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)之前獨立發(fā)現(xiàn)并披露；自發(fā)現(xiàn)之日起60日內(nèi)，糾正違法行為；預(yù)防違法行為再次發(fā)生；違法行為為非重復(fù)違法；未產(chǎn)生嚴(yán)重的實際損害，或未表現(xiàn)出潛在的緊急和實質(zhì)性危害；未違反行政或司法命令特定條款和協(xié)議。若這些條件都滿足，可享受激勵政策的第一、第三和第四條，若不能滿足第一個條件的要求，將只能減少75%基于違法嚴(yán)重性的處罰。

　　此外，美國環(huán)保局還編制了守法審計方案，供企業(yè)開展自愿環(huán)境審計時參考，包括針對《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償與責(zé)任法》、《清潔水法》、《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法案》等法律下項目的審計方案。

　　除了根據(jù)執(zhí)法響應(yīng)和激勵政策降低或免除處罰外，美國環(huán)保局還根據(jù)守法激勵項目進行處罰免除或降低。守法激勵項目允許公司或工業(yè)部門通過公開和糾正違法行為，獲得免除或降低處罰的機會。否則，執(zhí)法風(fēng)險將提高。通常情況下，守法激勵項目按照下面的程序執(zhí)行：一是美國環(huán)保局告知受監(jiān)管社區(qū)的某企業(yè)需滿足特定的環(huán)境要求；二是被告知企業(yè)獲得在給定期限內(nèi)公開并糾正違法行為的機會；三是企業(yè)公開并糾正違法行為后被免除或者減輕處罰；四是若企業(yè)未在最后期限內(nèi)糾正違法行為，將面臨更嚴(yán)厲的處罰。美國環(huán)保局在電信、小型鋼鐵廠、有機化學(xué)品、面包和豬肉加工等行業(yè)實施了守法激勵項目，并將在可能危及公眾健康和環(huán)境，或不守法率高的工業(yè)部門實施類似項目。從1999年至2007年，美國環(huán)保局收到超過1.5萬件主動披露案件，守法激勵措施有力地調(diào)動了企業(yè)的守法積極性和主動性，提高了執(zhí)法效率。

　　為保障環(huán)境激勵政策的貫徹落實，美國環(huán)保局下設(shè)執(zhí)法與守法保障辦公室，維持了常備的執(zhí)法隊伍和完善的執(zhí)法守法機制，并在執(zhí)法與守法保障辦公室下設(shè)守法處，負責(zé)守法激勵政策和項目的實施。

　　利用市場機制促進企業(yè)守法也是美國環(huán)保局守法激勵的重要內(nèi)容之一。美國證券交易委員會規(guī)定，上市公司要披露相關(guān)的環(huán)境信息，這有利于美國環(huán)保局和公眾對企業(yè)進行監(jiān)督。要求上市公司披露自己的環(huán)境信用，既增強了企業(yè)的環(huán)境意識，也使資本市場中的環(huán)境效益因素大大提升。消費者—市場—企業(yè)這一信用鏈的存在，意味著守法即是經(jīng)濟效益，消費者獲取越多的企業(yè)信息，就會給企業(yè)越多的守法壓力。

　　健全我國企業(yè)守法激勵機制

　　美國環(huán)保局通過制定法規(guī)、分類管理等方式，明確了守法激勵政策，并對特殊行業(yè)設(shè)立專門激勵項目，同時，運用行政和市場兩個機制促進企業(yè)守法，充分調(diào)動了受監(jiān)管者的守法主動性。

　　目前，我國在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中均設(shè)置了對環(huán)境違法行為限期整改的條款。這些條款是我國健全守法激勵機制的基礎(chǔ)。但是，應(yīng)該清醒地認識到，上述條款的設(shè)置仍基于主動執(zhí)法所發(fā)現(xiàn)的違法行為，對企業(yè)自我評價、披露和糾正缺乏激勵。要健全企業(yè)守法激勵機制，我國應(yīng)該從立法、執(zhí)法和守法3個環(huán)節(jié)做出努力。

　　第一，在立法層面，為守法激勵提供法律保障。在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等重要法律法規(guī)修訂過程中，要在加大處罰力度、實行“按日計罰”的基礎(chǔ)上，設(shè)立守法激勵條款，明確主動披露和糾正違法行為可減輕對排污者的處罰，從敦促和鼓勵兩方面促使企業(yè)守法。同時，制定守法激勵實施細則，規(guī)定各種激勵政策適用范圍及處罰減輕程度和條件，為開展和推動守法激勵提供法律保障。

　　第二，在執(zhí)法層面，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)和守法監(jiān)督。加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設(shè)，進一步提高執(zhí)法者對守法激勵的認識，將促進守法作為執(zhí)法的目標(biāo)，提升執(zhí)法水平。加強守法監(jiān)督，逐步建立健全包括環(huán)境監(jiān)測、現(xiàn)場走訪、民意調(diào)查、企業(yè)記錄審查等方式的守法監(jiān)督機制，讓激勵機制在企業(yè)真實守法的基礎(chǔ)上規(guī)范展開。

　　第三，在守法層面，完善守法援助。守法激勵作為一種誘導(dǎo)手段，其作用的發(fā)揮離不開充分的守法援助作保障。通過逐步向企業(yè)提供咨詢和培訓(xùn)，幫助其遵守環(huán)境法律法規(guī)的守法援助機制，并根據(jù)具體行業(yè)和污染類型制定相應(yīng)的自查和報告方案供企業(yè)參考。只有這樣，才能保障企業(yè)守法激勵機制落地生根、行之有效。（作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心）