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　　當(dāng)前，我國各級(jí)政府債務(wù)的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)，但不能基于總量風(fēng)險(xiǎn)可控而輕視若干主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

　　在為數(shù)巨大的政府債務(wù)里面，很大部分是地方政府的隱性負(fù)債，不透明、隱性和它相伴隨的不規(guī)范性，是風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要來源。由于不透明，就使很多方面在事前、事中無從實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)防范。加之監(jiān)督不到位，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不到位，一旦在某些地方出事，資金鏈斷裂，必然要采取救火式的應(yīng)急措施去平息事態(tài)。這種救火式的案例，其實(shí)在過去的改革開放過程中已經(jīng)可以觀察到一些。雖然不多，但是確實(shí)是前車之鑒。救火式的平息事態(tài)所帶來的損失，不光是成本比較高，而且對(duì)政府公信力會(huì)產(chǎn)生非常明顯的銷蝕作用。

　　可以觀察到，某些局部、某些地方政府的轄區(qū)內(nèi)債務(wù)率相當(dāng)高。審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的債務(wù)率高于100%，部分地方和單位違規(guī)融資和違規(guī)使用債務(wù)資金。

　　從某種程度上說，當(dāng)前地方要發(fā)展，舉債也是不得已。這里有很多的苦衷。我們不能簡單地責(zé)備當(dāng)事人覺悟不高。地方要貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略，勢必要向市場融資，而明規(guī)則不能有效解決這個(gè)問題。于是，問題出現(xiàn)了。很多地方繞過《預(yù)算法》，在地方政府操縱之下，以融資平臺(tái)等公司法人為實(shí)體舉借。看起來是公司債、項(xiàng)目債，但實(shí)際上背后的操縱者是地方政府，實(shí)際上是地方政府形成的負(fù)債。

　　最終，“潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則”，它暴露的是我們的體制改革深化不到位，暴露的是我們的有效制度供給不足。抓住制度建設(shè)，需要我們從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局出發(fā)，走向現(xiàn)代財(cái)政制度、支持現(xiàn)代國家治理，在深化改革中理順整個(gè)財(cái)政體制關(guān)系。比如，從中央到省再到市縣這種扁平化的三級(jí)框架之下，各級(jí)應(yīng)該有自己完善的立法和由法律給出清晰要求的合理事權(quán)。事權(quán)后面應(yīng)該跟著合理的財(cái)權(quán)和稅基配置，再推進(jìn)到有現(xiàn)代意義的、完整透明的、受公眾監(jiān)督的預(yù)算，以及和這種預(yù)算相配套的各級(jí)產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)。

　　因此，有必要把地方債的制度建設(shè)問題還原到財(cái)稅配套改革中，結(jié)合黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的精神，把地方債的風(fēng)險(xiǎn)防控把握好。

　　首先，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)客觀要求，在扁平化的中央、省、市縣3級(jí)框架里，實(shí)質(zhì)性地深化財(cái)稅體制配套改革，一并解決地方債風(fēng)險(xiǎn)防范問題。

　　第二，地方政府債務(wù)管理走向“陽光化”，首先要分兩大類管理地方債務(wù)：一般債務(wù)，如地方公債，不與具體項(xiàng)目掛鉤；專項(xiàng)債務(wù)，如市政債，就掛鉤于具體項(xiàng)目，積極合理細(xì)化各自的管理方式方法。同時(shí)，要結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，明確規(guī)定地方債的發(fā)行條件、程序、審批、監(jiān)督和績效考評(píng)等要求。

　　第三，對(duì)于如何“治存量”，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，建議從全面監(jiān)控結(jié)合聚焦區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境的視角，設(shè)計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的“技術(shù)路線”。

　　目前，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的干預(yù)難以避免，“政策性融資”及其引發(fā)的一系列問題將長期存在。鑒于此，我們需要考慮在一個(gè)商業(yè)性的金融體系之上，構(gòu)建一個(gè)興利除弊的政策性融資體制，允許地方政府在有效制度規(guī)則約束下合理利用自己的財(cái)政空間去貫徹地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，助推實(shí)現(xiàn)合理融資業(yè)務(wù)。地方融資平臺(tái)在以后的存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)主要對(duì)應(yīng)那些有現(xiàn)金流的項(xiàng)目建設(shè)。另外，要探索防范風(fēng)險(xiǎn)的償債基金，并積極引導(dǎo)PPP（公私合作伙伴關(guān)系機(jī)制）的發(fā)展。

　　基于以上，我們必須研討的是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制，使之納入體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新之中，在全面配套改革中實(shí)現(xiàn)金融支持與地方發(fā)展的良性匹配。根據(jù)地方債自發(fā)自還改革試點(diǎn)的最新部署，10個(gè)地區(qū)的自發(fā)自還與市場化機(jī)制有前所未見的緊密結(jié)合——要引入有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)于發(fā)債地的政府作出信用評(píng)級(jí)，在市場約束下更真實(shí)地表現(xiàn)融資成本和更透明地促成風(fēng)險(xiǎn)防控。這體現(xiàn)了“陽光融資”取向下制度建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，值得肯定。

　　（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長）