魯巖

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。

　　在公用事業(yè)引入特許經(jīng)營方式的重大意義

　　在我國，特許經(jīng)營特別是公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營一向被視為市場化改革的“最后堡壘”，公用事業(yè)所采取的政府直接投資建設(shè)、國有企業(yè)采用垂直一體化的生產(chǎn)方式進(jìn)行壟斷經(jīng)營的慣用模式雖在近年中有所變化，但逆市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的運(yùn)行特征依然明顯。通過引入公用事業(yè)特許經(jīng)營方式，將本來由政府執(zhí)掌的公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的公共職責(zé)，轉(zhuǎn)移到了非公等多種成分經(jīng)濟(jì)主體之手，這對于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有不同尋常的意義。

　　一是增加投資總量，緩解供需矛盾。通過特許經(jīng)營方式無疑能夠擴(kuò)大民間資本投資規(guī)模，形成多元投資主體，在彌補(bǔ)公共事業(yè)發(fā)展資金不足缺陷的同時(shí)，打破政府壟斷，在公共服務(wù)輸出領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，將政府權(quán)威與市場功能優(yōu)勢有機(jī)組合，為公共事業(yè)的改革發(fā)展提供一條現(xiàn)實(shí)路徑。

　　二是提高資金效率，降低運(yùn)營成本。公用事業(yè)在適應(yīng)市場競爭壓力過程中，無疑會(huì)努力降低產(chǎn)品或服務(wù)成本，改善質(zhì)量，提高效率。

　　三是符合擴(kuò)大內(nèi)需和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重要求。如果公用事業(yè)過度依靠政府直接投資和銀行負(fù)債，必將加大金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域，可以在相當(dāng)程度上達(dá)到擴(kuò)大內(nèi)需和降低金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重目的。

　　特許經(jīng)營在我國的興起始于上世紀(jì)90年代初。作為公用事業(yè)市場化改革的制度嘗試，特許經(jīng)營首先受到了上海、深圳等沿海城市的青睞，上海南浦大橋、深圳火力發(fā)電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營都運(yùn)用了特許經(jīng)營的方式。我市在近幾年中加快了公共領(lǐng)域引入非公經(jīng)濟(jì)主體共同運(yùn)營的步伐，城市環(huán)衛(wèi)、污泥處理等公共領(lǐng)域非公企業(yè)運(yùn)營參與率接近100%。

　　不容忽視的是，國家層面促進(jìn)非公企業(yè)特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)制還不健全，亦缺乏明確的法定職能機(jī)構(gòu)。我市非公企業(yè)特許經(jīng)營實(shí)踐中存在著管理不規(guī)范、放開范圍過窄、企業(yè)投入不多等諸多問題，確保企業(yè)間公平競爭、市場資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)及投資者和消費(fèi)者三方利益共贏的管道尚未貫通。

　　一是理清公用事業(yè)領(lǐng)域，擴(kuò)大非公企業(yè)參與運(yùn)營的范圍。公共事業(yè)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理的各個(gè)方面，我市應(yīng)在城市環(huán)衛(wèi)、污泥處理等公共領(lǐng)域引入非公企業(yè)運(yùn)營參與的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清規(guī)范公用事業(yè)領(lǐng)域，放開公用事業(yè)市場化運(yùn)營范圍，有計(jì)劃、有步驟地退出政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、供水和污水處理、公共交通、園林綠化、文化旅游、救護(hù)服務(wù)，以及科技孵化器、園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)等領(lǐng)域的直接投資及經(jīng)營。通過讓度投資權(quán)，保留購買公共產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)和行業(yè)準(zhǔn)入的規(guī)制權(quán)，發(fā)揮政府“四兩撥千斤”的調(diào)控作用，在實(shí)現(xiàn)“不求所有、但求所用”管理目標(biāo)的同時(shí)，將政府權(quán)威與市場功能優(yōu)勢有機(jī)組合，為非公有制經(jīng)濟(jì)拓展生存空間、增強(qiáng)創(chuàng)新能力、釋放發(fā)展活力創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

　　二是根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際，逐步健全政府規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。今年在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變大背景下，我市民營經(jīng)濟(jì)增長明顯快于國有與外資企業(yè)，擁有更多投資經(jīng)營公共事業(yè)的基礎(chǔ)與實(shí)力。依據(jù)我市非公企業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展實(shí)際，亟須從資格遴選、特許經(jīng)營權(quán)獲得、經(jīng)營質(zhì)量評估、公共產(chǎn)品定價(jià)等不同層面，建立健全市場準(zhǔn)入規(guī)制、特許合同規(guī)制、經(jīng)營質(zhì)量規(guī)制、經(jīng)營價(jià)格規(guī)制。進(jìn)一步放寬影院、公園、教育培訓(xùn)等市場化運(yùn)營較為成熟領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻，以市場力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與產(chǎn)品由低效率向高效率的蛻變。進(jìn)一步明晰義務(wù)階段教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、大型福利設(shè)施等公有公益的純公共物品提供中的政府責(zé)任，保證公共利益得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，對于網(wǎng)絡(luò)通信、供暖、供氣、交通甚至配送電等自然壟斷屬性易隨技術(shù)進(jìn)步而遞減的公共產(chǎn)品，建議政府順勢而為，發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，以推動(dòng)上述領(lǐng)域價(jià)格改革、大力開放為抓手，協(xié)調(diào)好各方利益，為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供條件。

　　三是完善市場化機(jī)制，以競爭促進(jìn)效率的提高。非公企業(yè)特許經(jīng)營公共事業(yè)的關(guān)鍵，一方面是廢除制約非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種歧視性政策，使之享有市場準(zhǔn)入、稅收政策、市場融資等方面的平等待遇。通過政府規(guī)制加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法力度，加快完善市場機(jī)制，保障各類市場主體公平競爭，使非公企業(yè)獲得更多參與競爭并勝出的機(jī)會(huì)，以行業(yè)進(jìn)入方面的事前競爭，彌補(bǔ)事后競爭的不足；另一方面要針對公共事業(yè)投資大、回收慢的特點(diǎn)，政府應(yīng)采取不同行業(yè)分類管理的方式，對電力、信息通信等盈利預(yù)期較高的行業(yè)，放開管制、引入競爭；對污水處理、道路綠化等收益較低的行業(yè)，采取延長特許經(jīng)營時(shí)間、建立合理價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制等，吸引和引導(dǎo)龐大的民間資本投入到公共事業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)與運(yùn)營中來。

　　四是擴(kuò)大規(guī)制制定的民主化，讓市民參與聽證決策。政府是規(guī)制的制定者，也是執(zhí)行者。規(guī)制制定過程中如民主監(jiān)督缺位，盈利動(dòng)機(jī)有可能使政府與各類企業(yè)提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量大打折扣，這有悖于非公企業(yè)特許經(jīng)營的初衷。因此，一要建立市民參與政府規(guī)制制定全過程的有效渠道，以公平公正的政府規(guī)制消除社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不和諧因素，理順和消除公共事業(yè)領(lǐng)域不同利益方的沖突；二要加強(qiáng)成本監(jiān)督與管理，特別是與百姓生活息息相關(guān)的水電交通等領(lǐng)域，必須通過價(jià)格聽證等制度使其定價(jià)透明、公開，真正使公共事業(yè)的發(fā)展朝著有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福祉水平提高的方向不斷推進(jìn)。（作者系市政府發(fā)展研究中心研究員）