2014年政府工作報告提出，今后一個時期，要著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，其中包括“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”。實踐中，中西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為以縣域為主的就近城鎮(zhèn)化。縣域就近城鎮(zhèn)化在深刻改變縣域經(jīng)濟社會的同時，將不可避免地改變基于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的縣域文化形態(tài)及人們的思維方式和價值取向。在就近城鎮(zhèn)化過程中加強縣域法治文化建設，以法治思維推進縣域就近城鎮(zhèn)化并確立公平正義的縣域文化價值取向，對于中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

    以法治思維推進縣域就近城鎮(zhèn)化

    縣域就近城鎮(zhèn)化具有獨特的內涵和特征，具體體現(xiàn)為：它是“四化同步”協(xié)調互動的城鎮(zhèn)化；是“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”，以建設“美麗中國”“綠色中國”為目標的城鎮(zhèn)化；是以城市群為主體形態(tài)，促進區(qū)域均衡和大中小城市與城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化；是以促進人的全面發(fā)展為宗旨，有序推進農(nóng)業(yè)人口市民化和增加城鎮(zhèn)公共服務供給的城鎮(zhèn)化。這些內涵和特征表明，以縣域就近城鎮(zhèn)化為主的新型城鎮(zhèn)化是“法治城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”，必須以法治思維提升縣域城鎮(zhèn)化規(guī)劃的嚴肅性、科學性、權威性和連續(xù)性。

    隨著越來越多外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，中西部地區(qū)迎來了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮。在一些傳統(tǒng)的勞務輸出大縣，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對國內生產(chǎn)總值的貢獻率已超過50%，成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎和新型城鎮(zhèn)化的重要推動力。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者天然地帶著強烈的鄉(xiāng)土意識和濃厚感情，更加關注和看重縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境和前景�？h域就近城鎮(zhèn)化應確立法治思維，提升規(guī)劃編制的科學化和民主化水平。加強規(guī)劃實施的全過程監(jiān)管監(jiān)控，堅持“一張藍圖干到底”，防止換一屆領導改一次規(guī)劃，同時強化建筑設計、施工、監(jiān)理和裝修裝飾等的全流程質量管控，從而確�？h域就近城鎮(zhèn)化能夠遵循新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

    以法治方式創(chuàng)新縣域社會治理

    就近城鎮(zhèn)化促進縣域由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化社會轉變。過去30多年的城鎮(zhèn)化進程，使我國的城市數(shù)量從1978年的193個增加到了2013年的658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從1978年的2173個增加到了2013年的20113個。新增城市和建制鎮(zhèn)大量出現(xiàn)，加快了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的進程，顯著改變了縣域城鎮(zhèn)布局和人口分布，同時使城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村擴散，促進了縣域由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化社會的轉變。與此相適應，縣域社會治理方式也應由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會依靠“熟人社會”的宗法治理，轉變?yōu)楝F(xiàn)代化社會以法治思維調整和規(guī)范各類社會關系，加強縣域法治文化建設因此顯得比以往任何時候都更加必要和緊迫。

    以法治方式推進適應縣域就近城鎮(zhèn)化的社會治理模式的轉變�？h域就近城鎮(zhèn)化的主體是人，不同的人在城鎮(zhèn)化進程中有著各自不同的利益訴求，不同的個體之間、不同的群體之間、不同的個體和群體與公共利益之間可能會存在沖突。縣域就近城鎮(zhèn)化在化解各類矛盾和困境時，應堅持貫徹法治思維和法治方式，致力提升城鎮(zhèn)化的內涵和質量，最終實現(xiàn)法治化治理。應依法加快政府職能轉變，建立政府主導、市場引導和民眾自由選擇相結合的多元參與動力機制，實現(xiàn)治理方式由主要依靠政治和行政力量向主要依靠法治建設、法治思維和法治途徑的轉變。

    建立完善創(chuàng)新縣域社會治理的法治保障機制。構建縣域就近城鎮(zhèn)化進程中多元參與的動力機制，首先要加快轉變政府職能，建設服務型政府，充分調動和利用返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)隊伍中積累的資金、技術和管理資源，讓市場自由發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。構建公民參與城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、發(fā)展和社會治理的制度機制，通過鼓勵和支持各類社會組織發(fā)展，形成政府主導、公眾參與、社會監(jiān)督的縣域社會治理格局。以法治方式創(chuàng)新縣域社會治理，應完善與縣域就近城鎮(zhèn)化相關的法律法規(guī)，為推進戶籍制度、土地制度、城鎮(zhèn)行政管理體制改革，構建適應縣域就近城鎮(zhèn)化要求的利益協(xié)調和監(jiān)管體制，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)及就近轉移農(nóng)民工提供基本公共服務等，提供切實的法制保障。

    在就近城鎮(zhèn)化進程中同步推進縣域法治文化建設

    新型城鎮(zhèn)化的目的是促進經(jīng)濟轉型升級和社會和諧進步，讓全體居民共享現(xiàn)代化建設成果。為此，在縣域就近城鎮(zhèn)化進程中，應同步推進縣域法治文化建設，通過積極培育縣域法治文化，克服傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會以“人情面子”和關系親疏為判斷標準的“熟人文化”，樹立法治的理念和法律的權威，營造公平規(guī)范的經(jīng)營環(huán)境、依法經(jīng)營的誠信環(huán)境、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務和營造制度環(huán)境的重要職責。

    以法治政府建設促進縣域法治文化建設。法治政府建設是法治文化建設的重中之重，縣域就近城鎮(zhèn)化必須高度重視政府決策的法治化，確保城鎮(zhèn)化規(guī)劃的科學化、民主化和規(guī)范化。要通過機構改革和政府職能轉變進一步提高政府效能，依法確保政府行為的公開性、公正性和公平性，為縣域就近城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的有著穩(wěn)定預期的法治環(huán)境。

    在就近城鎮(zhèn)化進程中同步規(guī)劃縣域法治文化建設�？h域法治文化建設的根本目的，在于教育引導干部群眾普遍養(yǎng)成崇尚法治權威、依法辦事的習慣，真正使法治成為自覺意識和主動追求。在縣域就近城鎮(zhèn)化進程中，要將法治文化作為縣域公益文化事業(yè)的重要組成部分，通過制定各類法治文化建設規(guī)劃和實施方案，為縣域法治文化建設提供服務陣地。要深入挖掘和提煉縣域法治文化資源，使縣域法治文化與縣域特色文化相融合，并通過文藝活動、漫畫板報等將法治理念、法治精神和法律條文轉化成城鄉(xiāng)居民喜聞樂見的形式，使法治文化理念更加深入人心。

    建立縣域法治文化建設長效機制，形成縣域法治文化網(wǎng)絡。在加快轉變政府職能的同時改革和理順縣域法治文化建設體制，將縣域各級各部門作為縣域法治文化建設的主體，將縣域法治文化建設納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和重點工程，做到法治文化建設與經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設和生態(tài)文明建設一同部署、一同實施、一同考核�？h域法治文化建設是改善縣域經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、提升縣域整體競爭力的關鍵因素，要通過法治文化建設更好地服務于縣域經(jīng)濟社會全面發(fā)展，將縣域法治文化建設的影響力有效轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，為縣域法治文化建設注入可持續(xù)發(fā)展的動力。（作者單位：重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心）