黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。習(xí)近平總書記明確指出，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志。

　　要堅(jiān)持依法立法，嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限制定法律法規(guī)及規(guī)章，從體制機(jī)制和工作程序上防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。

　　對(duì)立法工作而言，要主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要，對(duì)各方面、各地方提出的改革創(chuàng)新需求，要從立法上積極研究可行路徑和解決辦法。

　　在立法工作中，要做到立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，還要做到堅(jiān)持立改廢釋并舉，健全備案審查制度，保證法律體系的現(xiàn)實(shí)有效性、內(nèi)部統(tǒng)一性。

　　立法工作是一項(xiàng)政治性、實(shí)踐性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，高素質(zhì)的立法隊(duì)伍是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律、實(shí)施依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要力量。

　　黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），把形成完備的法律規(guī)范體系，作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法律體系必須隨著時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展。這對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，提出了新的更高的要求。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)、全面貫徹、抓好落實(shí)。

　　一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。習(xí)近平總書記明確指出，要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于保證立法正確的政治方向，推動(dòng)中央重大決策部署貫徹落實(shí)至關(guān)重要。

　　一是立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整等重大問(wèn)題的，必須報(bào)黨中央討論決定。只有這樣，才能確保重大立法決策體現(xiàn)黨的主張和人民的共同意愿。比如，制定立法法、物權(quán)法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法，修改選舉法、預(yù)算法、刑法、刑事訴訟法等法律，都是由全國(guó)人大常委會(huì)黨組就有關(guān)重大問(wèn)題向黨中央報(bào)告，由黨中央討論決定的。有的問(wèn)題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會(huì)關(guān)注度高，各方面意見分歧較大，難以協(xié)調(diào)形成共識(shí)，須由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告，由黨中央決策。全國(guó)人大常委會(huì)編制的每屆立法規(guī)劃，涉及一個(gè)時(shí)期通過(guò)立法貫徹落實(shí)黨中央重大方針政策和重大戰(zhàn)略決策的安排和部署，應(yīng)當(dāng)報(bào)黨中央批準(zhǔn)。按照《決定》要求，要完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題的決策程序，使之制度化、規(guī)范化。

　　二是黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。憲法修改是國(guó)家重大政治活動(dòng)，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下依照法定修憲程序進(jìn)行。新中國(guó)成立以來(lái)，修改憲法的建議歷來(lái)都是由中共中央提出的。比如，1982年憲法的四次修改，都是由中央政治局提出修改憲法意見，提請(qǐng)中央全會(huì)討論通過(guò)后，以中央委員會(huì)名義向全國(guó)人大提出修改憲法的建議，經(jīng)法定程序由全國(guó)人大常委會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)提出憲法修正案草案的。

　　二、完善立法體制是重點(diǎn)

　　為落實(shí)立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，《決定》明確提出了完善立法體制的主要任務(wù)和一系列舉措。

　　一是發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用�！稕Q定》要求，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。首先，把握立項(xiàng)工作主導(dǎo)。要完善立法項(xiàng)目征集和論證制度。人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國(guó)家工作大局，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，廣泛征求意見，科學(xué)論證評(píng)估，通盤考慮、總體設(shè)計(jì)。其次，把握立法進(jìn)度主導(dǎo)。對(duì)涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法律草案的起草，由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草。由有關(guān)部門起草的法律草案，全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)可以提前參與。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)草案，可以探索委托第三方起草。再次，把握立法決策主導(dǎo)。要抓住每一部法律中“關(guān)鍵的那么幾條”，積極督促有關(guān)部門下決心、想辦法解決。對(duì)爭(zhēng)議較大但實(shí)踐迫切需要的法律案，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見、研究清楚后，及時(shí)作出決策，不能久拖不決。

　　二是明確立法權(quán)力邊界。要堅(jiān)持依法立法，嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限制定法律法規(guī)及規(guī)章，從體制機(jī)制和工作程序上防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。要通過(guò)立法法的修改，進(jìn)一步明確不同立法主體的立法權(quán)限。要完善授權(quán)立法制度，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則。要進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的權(quán)限和范圍，沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章不得增加公民、法人和其他組織義務(wù)，不得擴(kuò)大本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。要進(jìn)一步明確地方立法權(quán)限和范圍，地方立法要確保中央方針政策和國(guó)家法律、行政法規(guī)在本地區(qū)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。

　　三是依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。要遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的原則，通過(guò)修改立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。同時(shí)，這項(xiàng)工作政治性強(qiáng)，涉及面廣，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)。具體實(shí)施步驟和時(shí)間，可由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及其立法工作能力等因素確定。

　　四是加強(qiáng)法律解釋工作。及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。法律解釋具有針對(duì)性強(qiáng)、反應(yīng)及時(shí)、便于操作的特點(diǎn)，可以及時(shí)對(duì)法律規(guī)定的含義和適用予以明確，保證法律有效實(shí)施和重大改革依法有序進(jìn)行。要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入研究法律解釋的特點(diǎn)和規(guī)律，健全方法科學(xué)、程序完備的法律解釋工作機(jī)制。

　　三、科學(xué)立法、民主立法是途徑

　　《決定》指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。

　　加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)。既要發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，又要充分發(fā)揮人大代表在立法中的重要作用。我國(guó)有各級(jí)人大代表260多萬(wàn)人，他們絕大多數(shù)在基層工作，最了解人民群眾所思所想所盼。要建立健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的銜接機(jī)制，認(rèn)真研究采納代表議案提出的立法建議。要拓寬代表參與立法的途徑和渠道，更多吸收人大代表參加立法調(diào)研和審議等立法活動(dòng)。還要健全向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制，探索人大代表跨級(jí)、多層參與立法工作的制度化。

　　完善立法協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。這有利于充分發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡、調(diào)整、規(guī)范社會(huì)利益關(guān)系方面的重要作用。首先，要加強(qiáng)立法協(xié)商。立法進(jìn)程中要就法律草案的內(nèi)容，通過(guò)各種渠道，充分聽取政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織的意見。其次，要探索建立國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，使立法能夠準(zhǔn)確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，在法律中統(tǒng)籌兼顧社會(huì)不同方面的利益。再次，要拓展公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，增強(qiáng)法律實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　完善法律案表決程序�！稕Q定》提出，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決。法律草案一般經(jīng)三次審議后交付表決，通常是就整個(gè)法律案進(jìn)行表決。在有些情況下，就整個(gè)法律案進(jìn)行表決不一定能充分反映人大代表或者常委會(huì)組成人員對(duì)法律案所涉及的關(guān)鍵問(wèn)題的看法和主張。對(duì)重要條款單獨(dú)表決，有利于立法機(jī)關(guān)權(quán)衡利弊，也有利于立法過(guò)程更加公開透明。

　　四、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用是驅(qū)動(dòng)

　　《決定》提出，要堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

　　一要堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革。當(dāng)前，中央高度重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時(shí)，都注重同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題。制定中長(zhǎng)期改革實(shí)施規(guī)劃，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。對(duì)立法工作而言，要主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要，對(duì)各方面、各地方提出的改革創(chuàng)新需求，要從立法上積極研究可行路徑和解決辦法。改革舉措涉及法律立改廢的，要及時(shí)啟動(dòng)立法程序。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。法律立改廢條件暫不成熟又需要先行先試的，可建議有關(guān)方面提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)方式先行先試。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。

　　二要增強(qiáng)立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。增強(qiáng)立法及時(shí)性，就是立法要做到又好又快，針對(duì)突出問(wèn)題，及時(shí)啟動(dòng)立法程序。增強(qiáng)立法系統(tǒng)性，就是要綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案審查等多種形式，組合協(xié)同，做到各項(xiàng)制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力。增強(qiáng)立法針對(duì)性，就是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開展立法工作，深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，做好制度設(shè)計(jì)。增強(qiáng)立法有效性，就是要研究清楚法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法律規(guī)范，對(duì)于能夠在法律法規(guī)中規(guī)定清楚的，要盡可能詳盡規(guī)定，確保法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)周密、有效管用。

　　五、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法是基礎(chǔ)

　　《決定》從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局出發(fā)，提出了加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法的要求。

　　一是內(nèi)容全面。既包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、文化事業(yè)、保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的法律制度建設(shè)，又突出強(qiáng)調(diào)了保障公民權(quán)利法律制度，以有利于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。

　　二是任務(wù)明確。在六大重點(diǎn)領(lǐng)域，都提出了立法任務(wù)。

　　三是項(xiàng)目具體�！稕Q定》作為中央全會(huì)通過(guò)的文件，第一次用較大篇幅提出了很多具體立法項(xiàng)目。比如，編纂民法典，制定國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法、社區(qū)矯正法等。

　　四是要求更高。在立法工作中，要做到立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，還要做到堅(jiān)持立改廢釋并舉，健全備案審查制度，保證法律體系的現(xiàn)實(shí)有效性、內(nèi)部統(tǒng)一性。要按照《決定》要求和中央部署，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，做好貫徹落實(shí)工作，推動(dòng)各項(xiàng)立法工作順利開展。

　　六、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)是支撐

　　全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要�！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍。立法工作是一項(xiàng)政治性、實(shí)踐性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，高素質(zhì)的立法隊(duì)伍是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律、實(shí)施依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要力量。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)，要切實(shí)增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，下大氣力在思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)等方面加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)。要抓好立法隊(duì)伍領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，推動(dòng)干部和人才交流，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者制度，完善立法工作人才選拔任用、激勵(lì)保障等機(jī)制，努力推進(jìn)立法工作隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、全面推進(jìn)依法治國(guó)提供強(qiáng)有力的人才保障。

　　《決定》提出，要增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例，依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度。這是加強(qiáng)人大及其常委會(huì)履職能力建設(shè)的重要舉措，也是加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)、增強(qiáng)立法能力、提高立法質(zhì)量的客觀要求，要從組織制度上予以落實(shí)。（作者：全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任）