黨的十八大強調(diào)，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更加明確提出“推進法治中國建設”。黨的十八屆四中全會確立了全面推進依法治國的總目標，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。黨的領導是社會主義法治最根本的保證。堅持黨的領導是全面推進依法治國的題中應有之義，依法治國是黨改進領導方式和執(zhí)政方式的重要體現(xiàn)，依規(guī)治黨是深化黨的建設制度改革的內(nèi)在要求，全面推進依法治國，必須堅持在黨的領導下，實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的辯證統(tǒng)一。

　　依法治國必須依規(guī)治黨

　　堅持黨的領導，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)堅強領導核心，必須不斷深化黨的建設制度改革，不斷提高黨治國理政的能力和水平，始終以黨的先進性引領各方力量，以黨的純潔性贏得人民信賴和擁護。

　　依規(guī)治黨是貫徹“黨要管黨、從嚴治黨”方針的有力保障。治國必先治黨，治黨務必從嚴。黨要管黨、從嚴治黨，是保持黨的先進性和純潔性，增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的保證。堅持“黨要管黨”，把“從嚴治黨”的方針貫徹到黨的建設各項工作中去，堅決改變黨內(nèi)存在的紀律松弛和軟弱渙散的現(xiàn)象，就要嚴格按黨章辦事，按黨的制度和規(guī)定辦事；就要對黨員特別是領導干部嚴格要求，嚴格管理，嚴格監(jiān)督；就要嚴格執(zhí)行黨的紀律，嚴肅處置不合格黨員。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上強調(diào)，“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律�！倍h的紀律就是黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨的各級組織和全體黨員在黨內(nèi)活動中必須遵守的行為規(guī)則。落實嚴明紀律的要求，就要靠嚴格執(zhí)行這些行為規(guī)則，實現(xiàn)依規(guī)治黨。所謂“依規(guī)治黨”，就是在黨中央的領導下，依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責、權限、程序，管理黨的事務，從事黨的各項活動，進行黨的建設。只有依規(guī)治黨，把黨內(nèi)法規(guī)作為黨的各項活動的根本準則，以黨內(nèi)法規(guī)作為判斷各級黨組織和黨員的行為是非的標準，以黨內(nèi)法規(guī)作為處理黨內(nèi)矛盾的規(guī)則，才能使黨的基本路線、方針的貫徹實施得到有力保障。

　　依規(guī)治黨與依法治國具有一致性。綜觀現(xiàn)代東西方國家對“法”的廣義上理解，法就是規(guī)則。不論何種規(guī)則，只要在其適用的領域和范圍內(nèi)發(fā)揮作用，就是法。1938年11月，劉少奇同志在黨的六屆六中全會上作了《黨規(guī)黨法的報告》，這是我們黨歷史上第一次明確使用“黨規(guī)黨法”一詞。2012年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)”是指“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度”。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在國家治理中發(fā)揮著決定性作用，作為調(diào)整黨內(nèi)各種關系的黨規(guī)黨法，毫無疑問也屬于廣義上法的范疇，而且是舉足輕重的法。

　　黨規(guī)與國法都是國家治理體系的重要組成部分，是中國特色社會主義制度體系的重要內(nèi)容。黨是國家事業(yè)的領導核心，國家法律法規(guī)是黨領導人民制定和執(zhí)行的，黨規(guī)的制定和執(zhí)行情況，直接關系到黨對國家各項事業(yè)領導得如何，關系到國家法律法規(guī)遵守和執(zhí)行的效果。黨規(guī)和國法的規(guī)范要求和制定程序上，都體現(xiàn)了人民的根本意志，在本質(zhì)上具有統(tǒng)一性。黨的政策在黨內(nèi)是通過黨規(guī)黨法來體現(xiàn)和落實的，在國家治理中，黨的政策是國家法律法規(guī)的先導和指引，因此，依法治國就是執(zhí)行黨的政策，依規(guī)治黨最終也表現(xiàn)為依法治國，依規(guī)治黨與依法治國在本質(zhì)上是一致的。

　　依規(guī)治黨引領依法治國。黨規(guī)較之國法更為嚴格，對黨員提出比普通群眾更高的要求，以使黨員起到表率作用，以優(yōu)良的黨風帶政風、促民風。依規(guī)治黨有利于增強各級黨組織和黨員干部的規(guī)則意識、法律意識，促使他們更加自覺地依法辦事，在建設社會主義法治國家過程中起模范帶頭作用。從處理黨內(nèi)事務開始培養(yǎng)黨員和黨組織的規(guī)則意識，樹立法治意識，依法處理國家事務有著直接的意義。

　　“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障�！秉h領導人民制定憲法和法律，必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，才能確保憲法和法律的權威性，才能真正實現(xiàn)依法治國。黨領導政府和人民進行立法和執(zhí)法，如果黨組織自己不帶頭遵守法律，那么，國家法律就不可能有真正的權威。黨帶頭遵守憲法和法律，實際上就是維護自己的執(zhí)政權威，增強自身的執(zhí)政合法性。因為中國共產(chǎn)黨是掌握國家政治、經(jīng)濟、文化、軍事核心權力的唯一執(zhí)政黨，黨的領導干部是公共權力的掌握者。依規(guī)治黨，就是通過黨的各項具體制度來保證黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。黨規(guī)不僅用來規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為，更是為了保障國法得到切實的執(zhí)行。不實現(xiàn)依規(guī)治黨，也很難實現(xiàn)依法治國。

　　依規(guī)治黨有利于提高黨的執(zhí)政能力，實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式的改善。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，使我國的經(jīng)濟基礎發(fā)生了根本性變化，必然促使整個上層建筑發(fā)生相應的變化。市場經(jīng)濟是自由競爭的經(jīng)濟，更是法治的經(jīng)濟。因而黨對國家社會經(jīng)濟事務的管理，必須依靠法律的和經(jīng)濟的手段。黨的執(zhí)政方式由命令和行政的手段轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻氖侄�，直接關系到黨管理國家和社會事務的能力。依法治國，是黨對國家治理模式的轉(zhuǎn)變，必然要求黨對自身的管理提出新的更高的要求，切實轉(zhuǎn)變思想觀念和行為方式，建立和健全相關的制度和機制，依規(guī)管黨治黨建設黨。

　　依規(guī)治黨有利于社會主義政治文明建設。政治文明的實質(zhì)內(nèi)容是民主與法治。黨不僅是政治文明的領導者和建設者，也應當是民主和法治的引領者和表率。以黨內(nèi)民主帶動社會民主，是推進我國民主政治建設的現(xiàn)實途徑。通過依規(guī)治黨帶動依法治國，也應當是推進社會主義法治國家建設的重要途徑。黨的十六大把發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動人民民主作為推進中國特色民主政治的選擇路徑，十七屆四中全會對發(fā)展黨內(nèi)民主又作出了重大部署。國內(nèi)外政治發(fā)展的經(jīng)驗證明，民主與法治是相輔相成的，沒有法治就不可能有真正的民主政治。國家的民主如此，黨內(nèi)的民主也同樣如此。如果說沒有依法治國就不可能有國家的民主，同樣也可以說，沒有依規(guī)治黨就難有真正的黨內(nèi)民主。依規(guī)治黨是全面推進依法治國、建立社會主義法治國家這一長遠目標的基礎環(huán)節(jié)。

　　依規(guī)治黨面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

　　鄧小平同志提出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。”黨規(guī)黨法為黨的政治生活、黨的日常工作、黨內(nèi)活動、黨的建設等各方面工作提供了依據(jù)。判斷各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)，要以黨規(guī)黨法為標準；處理黨內(nèi)矛盾，要以黨規(guī)黨法為規(guī)則。

　　經(jīng)過改革開放三十多年的努力，黨規(guī)黨法的建設取得了明顯成效，涵蓋黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設等方面的主要法規(guī)制度基本齊全，實現(xiàn)了“有法可依”，但還存在著一些亟待解決的問題。從總體上看，一些法規(guī)不適應新形勢、新任務的需要，沒有與時俱進；個別工作領域還沒有制定出相應的法規(guī)制度；一些法規(guī)的配套規(guī)定或?qū)嵤┘殑t還不完善；部分法規(guī)之間的銜接不夠，存在著分散、矛盾、沖突等問題；全黨、全社會對法規(guī)制度建設的重視還不夠，依規(guī)治黨、依法治國理念還沒有完全建立起來；一些法規(guī)落實不到位，沒有發(fā)揮應有的作用，法規(guī)制度的執(zhí)行仍然存在形式主義、執(zhí)行不力等問題。具體主要有以下問題：

　　一是從黨內(nèi)政治生活現(xiàn)狀看，仍然存在一些不健康的現(xiàn)象。如不遵守政治紀律，陽奉陰違；個人專斷，一言堂，家長制；大搞特權，驕奢淫逸；團團伙伙，拉幫結派；打擊報復，侵害黨員權利等，黨員、群眾對此反映強烈。

　　二是從黨員領導干部執(zhí)行廉潔自律要求的情況看，規(guī)范黨員領導干部廉潔從政行為的法規(guī)制度較多，存在分散交叉、提要求多責任追究少等問題，更主要是在一些地方、部門的黨員領導干部身上執(zhí)行得并不理想。

　　三是從履行黨風廉政建設責任看，責任不清、落實不夠、追究不力，嚴重制約和影響著反腐敗的成效。一方面，有的黨委（黨組）對主體責任認識不清，缺少責任擔當，組織力量不足，把任務完全交給紀委（紀檢組）。另一方面，有的紀委（紀檢組）履行監(jiān)督責任不到位，未能抓住關鍵環(huán)節(jié)，對責任追究重視不夠，監(jiān)督效果有待提升。

　　四是從黨紀處分的執(zhí)行情況看，盡管《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》作為規(guī)范黨內(nèi)懲戒工作的基本法規(guī)，在紀律懲戒工作中發(fā)揮了重要作用。但在適用過程中，仍然存在著黨組沒有處分權、流動黨員處分難、違紀行為種類與國法交叉重復、處分后果畸輕畸重、處分執(zhí)行程序可操作性不強等問題。隨著我國經(jīng)濟、政治、社會不斷發(fā)生變化，黨面臨的形勢和任務也發(fā)生了深刻變化，黨中央對各級黨組織和黨員遵守黨的紀律提出了新的更高要求。黨內(nèi)紀律建設理論需要不斷創(chuàng)新，黨內(nèi)懲戒制度也應不斷完善。

　　五是從黨員權利保障的情況看，少數(shù)黨員權利意識淡薄，參加黨內(nèi)事務熱情不高，歸屬感不強；有的黨員領導干部把自己凌駕于組織之上，對黨員的民主權利隨意踐踏，從事非組織活動，賄選事件時有發(fā)生；少數(shù)黨組織黨內(nèi)生活不健全，缺少生機活力。種種黨內(nèi)不正之風，損害了黨的形象，傷害了大多數(shù)黨員的感情。

　　六是從紀檢監(jiān)察工作看，在查辦案件工作中也存在一些問題，比如，一些地方紀檢監(jiān)察機關工作人員缺乏依紀依法安全辦案意識，不嚴格執(zhí)行辦案紀律，甚至違反案件審查程序，給辦案工作帶來不良影響，出現(xiàn)徇私枉法、失職瀆職、安全事故等問題，嚴重削弱了紀檢監(jiān)察機關的形象。

　　推進依規(guī)治黨的有關建議

　　黨章規(guī)定，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。在新時期、新階段更要加強和改進黨的領導，除了按照黨章的規(guī)定抓好政治、思想和組織的領導外，還必須加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，抓好黨規(guī)黨法的落實。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，是提高黨的領導科學化、制度化水平，加強和改進新形勢下黨的領導的重要著力點。用黨規(guī)黨法的形式保持和發(fā)揚黨的領導的優(yōu)勢和傳統(tǒng)，將新形勢下形成的黨的領導的新理論、新經(jīng)驗、新做法固定下來，有利于形成保障和促進黨的領導健康發(fā)展的長效機制。

　　當前和今后一個時期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設要抓住重點，突破難點，牢牢握住“牛鼻子”，重點抓好以下幾項工作。

　　嚴明黨的政治紀律，修訂并嚴格執(zhí)行《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，從嚴規(guī)范黨內(nèi)政治生活。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央就加強黨的自身建設提出了一系列新要求、采取了一系列新舉措、提出了一系列新論斷。因此，有必要深入總結黨開展一系列教育實踐活動的經(jīng)驗，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，在堅持政治生活準則基本精神的前提下，適時修改完善準則，進一步加強并從嚴規(guī)范黨內(nèi)政治生活。

　　健全改進作風常態(tài)化制度，修訂并嚴格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，形成作風建設的長效機制。黨的十八屆三中全會決定要求，健全改進作風常態(tài)化制度�！耙苑ㄖ嗡季S和法治方法抓作風建設�！睂崿F(xiàn)作風建設的制度化，就是把作風建設的要求上升為制度、細化為規(guī)則，通過完善制度給優(yōu)良作風提供可靠保障。廉政準則規(guī)定的實質(zhì)是廉潔政治，應當體現(xiàn)出“干部清正、政府清廉、政治清明”的要求。按照簡便易行的原則，吸納黨的十八大以來，中央對加強作風建設提出的新要求、制定的新規(guī)定、取得的新成效，對黨員領導干部廉潔從政、改進作風提出原則性的要求，讓黨員領導干部記得住、做得到。

　　落實黨風廉政建設和反腐敗工作的主體責任與監(jiān)督責任，修訂并嚴格執(zhí)行《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，加強責任追究。反腐敗體制機制改革，重點是厘清責任、落實責任。黨的十八屆三中全會決定提出，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度”。修訂規(guī)定要進一步提高黨委（黨組）的主體責任意識，明確責任內(nèi)容，強化紀委（紀檢組）的監(jiān)督責任，正確把握“協(xié)助”和“主抓”的關系，發(fā)揮好監(jiān)督執(zhí)紀問責作用。健全完善責任追究機制，對履行“兩個責任”不力的，嚴肅追究有關人員的責任，建立案件倒查制度，明確責任追究的啟動情形、實施責任追究的具體程序、責任追究的量紀適用和執(zhí)紀過錯責任追究等。

　　加強紀律處分工作，修訂并嚴格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，完善黨內(nèi)懲戒制度體系。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》將修訂《黨紀處分條例》確定為5年內(nèi)完成修訂的項目。修訂《黨紀處分條例》要著重把握以下四個方面：一是要適應黨在新時期面臨的形勢和任務，將黨的紀律檢查體制改革的實踐成果固化為制度；二是要體現(xiàn)政黨特色，突出政黨紀律特點，以黨的政治紀律、組織紀律和作風紀律為重點；三是要處理好黨紀與國法的關系，既要使條例的內(nèi)容與國家法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，又要處理好黨紀責任與法律責任的銜接；四是要科學立法、民主立法，按照“情況明、數(shù)字準、責任清、作風正、工作實”的要求，做好調(diào)研論證工作，匯集全黨智慧。重點研究解決黨組織的處分權限、黨紀處分的種類、黨組織的紀律處理措施、黨紀處分的批準權限、黨紀處分的執(zhí)行、特別減輕處分、比照制度的存廢、黨員違法行為的紀律處分等問題。

　　保障黨員主體地位，修訂并嚴格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》，筑牢黨內(nèi)民主的基礎。黨內(nèi)民主是黨的生命，保障黨員權利是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的基礎。黨的十八大報告要求，“保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內(nèi)民主平等的同志關系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權”。《條例》規(guī)定，“保障黨員權利是黨的各級組織和各級領導干部的重要職責”。修訂《條例》應重點從以下方面著手。一是按照黨章規(guī)定，進一步明確黨員權利及其行使方式、程序，增強廣大黨員行使權利、維護權利的意識。二是細化保障黨員權利措施。要注重制度創(chuàng)新，使保障機制建設與黨的建設諸方面改革進程緊密結合、相互促進。完善黨的代表大會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)決策制度、推進黨務公開等。三是落實黨員權利保障責任。領導干部要模范遵守、嚴格執(zhí)行黨員權利保障方面的規(guī)定，全面履行保障黨員權利責任。紀檢機關要按照黨章的要求認真履職，開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，加大對違反《條例》行為的查處力度。

　　完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，修訂并認真執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，加強巡視監(jiān)督工作。堅決落實中央對巡視工作的新要求，修訂的重點是體現(xiàn)黨的十八以來中央關于加強和改進巡視工作的一系列決策部署，將“四個著力”、“三個不固定”、“抓早抓小”、“分類處置”、專項巡視等做法用法規(guī)的形式固定下來，創(chuàng)新組織制度，改進監(jiān)督方式方法，指導巡視工作開展，突出發(fā)現(xiàn)問題、強化震懾作用。

　　提高依紀依法懲治腐敗的能力，制定違紀案件審查程序性法規(guī)，注重實現(xiàn)程序公正。十八屆中央紀委三次全會提出，“堅持以法治思維和法治方式反對腐敗，提高依紀依法懲治腐敗的能力。”反對腐敗，必須依紀依法，既要依據(jù)實體法，又要依據(jù)程序法，正確處理實現(xiàn)實體正義與程序正義的關系。嚴格規(guī)范違紀案件審查所涉及的信訪舉報、線索管理、案件受理、初核、立案、調(diào)查、審理、涉案財物處理、移送司法機關等環(huán)節(jié)的程序，解決好當前有關案件審查的程序性規(guī)定比較分散，信訪舉報、線索管理、案件檢查、案件審理等制度規(guī)定各管一攤，銜接不暢，不易掌握和操作等問題，保證案件審查工作的順利開展。（作者系中央紀委法規(guī)室主任）