十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，健全依法決策機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

　　這項(xiàng)要求的出臺(tái)為即將實(shí)施的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制（2015年1月1日起施行）提供了強(qiáng)有力的政策保障。

　　與1989年的環(huán)保法相比，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明顯加大了政府環(huán)境責(zé)任，新條文中有三分之一的條款涉及到了政府責(zé)任，特別是通過(guò)設(shè)立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，確保環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度�？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)�？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)�！痹摋l確立的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，一方面顯示了本屆政府改善和提升環(huán)境品質(zhì)的決心，另一方面，也給各級(jí)政府特別是負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)帶來(lái)了巨大壓力。

　　我們知道，市場(chǎng)和政府都是社會(huì)運(yùn)行不可或缺的力量。黨的十八屆三中全會(huì)確定了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并且明確提出簡(jiǎn)政放權(quán)的要求。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，由于市場(chǎng)存在失靈的可能，政府在創(chuàng)造和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面的某些作用也是市場(chǎng)不可替代的，特別是在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府一直是主要的責(zé)任人。環(huán)境保護(hù)作為公共產(chǎn)品，是政府的主要職責(zé)之一。發(fā)達(dá)工業(yè)體的經(jīng)驗(yàn)表明，盡管小政府、大市場(chǎng)（或弱政府、強(qiáng)社會(huì)）是現(xiàn)代國(guó)家的特點(diǎn)和趨勢(shì)之一，但政府的環(huán)境保護(hù)職能卻一直處于擴(kuò)張態(tài)勢(shì)之中，這是順應(yīng)環(huán)境治理能力提升、滿足公眾高品質(zhì)環(huán)境需求的結(jié)果。我國(guó)在2008年的大部制改革中將國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部也是基于這個(gè)目的。但與大部制改革不協(xié)調(diào)的是，1989年制定的環(huán)保法很難為“提升環(huán)境治理能力、滿足公眾高品質(zhì)環(huán)境需求”提供有效的法律保障。

　　因此，全國(guó)人大在2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)不僅強(qiáng)化了政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，還通過(guò)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制形成了對(duì)“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人”倒逼機(jī)制。然而，很多環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)卻抱著觀望甚至不樂(lè)觀的態(tài)度。原因主要在于，盡管1989年的環(huán)保法有不少缺陷，但負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的環(huán)保責(zé)任是有明確規(guī)定的，當(dāng)?shù)胤江h(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)沖突時(shí)，其大多要服從地方人民政府或其負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，作出該決策的地方政府或其負(fù)責(zé)人很少受到法律上的追究。如果這種決策者不承擔(dān)法律責(zé)任的狀況持續(xù)下去，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中的目標(biāo)責(zé)任制將很難落到實(shí)處，通過(guò)設(shè)立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制來(lái)提升環(huán)境品質(zhì)的目的也很難實(shí)現(xiàn)。

　　所以，十八屆四中全會(huì)“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”的決定，將成為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的尚方寶劍。這一決定將在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域產(chǎn)生以下3方面的積極結(jié)果：

　　第一，上級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人干預(yù)下級(jí)環(huán)境行政機(jī)關(guān)正當(dāng)執(zhí)法的現(xiàn)象將大大減少。我國(guó)過(guò)去30多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，單一GDP考核模式的存在，使得地方政府及其負(fù)責(zé)人有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)環(huán)境保護(hù)的要求可能影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模時(shí)，地方政府及其負(fù)責(zé)人往往通過(guò)行政命令的方式干預(yù)負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的正當(dāng)執(zhí)法；另一方面，由于不當(dāng)干預(yù)負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)執(zhí)法的上級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人很少受到法律上的追究，這種有恃無(wú)恐的干預(yù)不僅已泛濫成災(zāi)，而且成為我國(guó)近年來(lái)環(huán)境質(zhì)量惡化的主要誘因之一。

　　十八屆四中全會(huì)推行的“重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，意味著一旦上級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人干預(yù)地方行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)環(huán)境執(zhí)法并造成環(huán)境污染和環(huán)境破壞后果，上級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要承擔(dān)法律責(zé)任。無(wú)論該環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)主要負(fù)責(zé)人是否在任或離任，都要為其干預(yù)正當(dāng)環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)的后果承擔(dān)法律責(zé)任。馬克思曾經(jīng)指出：“追求利益是人類(lèi)一切社會(huì)活動(dòng)的動(dòng)因。人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)�！闭饕�(fù)責(zé)人也是如此，當(dāng)不當(dāng)干預(yù)存在終生的法律上風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，他們?cè)诃h(huán)境保護(hù)問(wèn)題上將趨向于理性和客觀，其必然結(jié)果將是干預(yù)環(huán)保的行為大大減少。

　　第二，環(huán)境領(lǐng)域的任意決策、消極決策的現(xiàn)象將大大減少�！爸卮鬀Q策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”意味著決策嚴(yán)重失誤和消極決策（即依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決）造成重大損失、影響惡劣的，要追究行政首長(zhǎng)和負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。這種責(zé)任機(jī)制不僅會(huì)倒逼有決策權(quán)的行政首長(zhǎng)調(diào)動(dòng)各方智慧確保決策的科學(xué)性和合理性；還會(huì)積極、高效地作出行政決策，以避免因延誤時(shí)機(jī)帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，它勢(shì)必會(huì)減少任意決策行為和消極決策行為。

　　第三，綠色GDP將成為各級(jí)政府努力追求的目標(biāo)。由于“重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”破除了環(huán)境執(zhí)法的制度障礙，負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)將不再受制于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，全力以赴開(kāi)展環(huán)境監(jiān)督管理工作，環(huán)境保護(hù)的效果將大幅提升，從而會(huì)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)；另一方面，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條將“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人考核的重要內(nèi)容”。負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及負(fù)責(zé)人和基層人民政府及負(fù)責(zé)人為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，將不遺余力地投入財(cái)力、物力和人力。這意味著追求綠色GDP將成為環(huán)境行政部門(mén)和各級(jí)地方政府的內(nèi)在動(dòng)力。（作者單位：上海政法學(xué)院）