預(yù)算法是中國特色社會(huì)主義法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。修改后的新預(yù)算法，是黨的十八屆三中全會(huì)以后全國人大常委會(huì)通過的一部對推動(dòng)全面深化改革進(jìn)程具有全局性影響的重要法律案，是落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)決定要求的重大舉措，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的迫切需要，是加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的必然要求，對于推動(dòng)財(cái)稅體制改革在法治框架內(nèi)順利進(jìn)行、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

　　審查批準(zhǔn)預(yù)算決算和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行是憲法和預(yù)算法等法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。新預(yù)算法體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督的要求，對預(yù)算決算審查監(jiān)督的范圍、審查的程序和重點(diǎn)內(nèi)容、監(jiān)督的主體和責(zé)任、建立問責(zé)機(jī)制等，都作出了新規(guī)定，提出了新要求，使人大預(yù)算審查監(jiān)督制度更加規(guī)范和完善。

　　一、擴(kuò)展和規(guī)范預(yù)算決算審查監(jiān)督范圍，為實(shí)現(xiàn)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督提供了法制保障

　　明確預(yù)算決算審查監(jiān)督的范圍是預(yù)算法需要解決的重要問題。黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。新預(yù)算法充分體現(xiàn)了黨中央的要求，明確規(guī)定政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。在法律層面進(jìn)一步明確了預(yù)算完整性原則，通過完整的預(yù)算決算全面反映政府和公共部門的活動(dòng)，并實(shí)行對政府全口徑預(yù)算決算的審查與監(jiān)督。同時(shí)，新預(yù)算法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國國情，進(jìn)一步明確目前我國政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，確立了政府預(yù)算體系，并對四本預(yù)算的概念、編制原則和相互關(guān)系作出了規(guī)定。

　　二、完善初步審查制度，為人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)全口徑預(yù)算決算奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

　　考慮到我國各級人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算的特點(diǎn)，初步審查作為一項(xiàng)重要的制度安排，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更為重要的基礎(chǔ)性作用。在對原預(yù)算法關(guān)于預(yù)算草案初步審查的規(guī)定、全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定對中央預(yù)算調(diào)整方案和中央決算草案的初步審查規(guī)定、監(jiān)督法關(guān)于預(yù)算調(diào)整方案初步審查的規(guī)定進(jìn)行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，新預(yù)算法對初步審查制度作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定。

　　第一，明確了初步審查范圍。主要包括預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案、決算草案。第二，明確了初步審查機(jī)構(gòu)。中央由全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的初步審查工作由人大有關(guān)專門委員會(huì)承擔(dān)，未設(shè)立專門委員會(huì)的設(shè)區(qū)的市、自治州人大，由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見（在人民代表大會(huì)會(huì)議審查預(yù)算草案時(shí)，可以由臨時(shí)成立的專門委員會(huì)向大會(huì)主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告）；縣級由人大常委會(huì)對預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查，由有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對本級預(yù)算調(diào)整初步方案和本級決算草案研究提出意見。第三，明確了初步審查的時(shí)間。中央預(yù)算草案初步方案和縣級以上地方預(yù)算草案初步方案應(yīng)當(dāng)分別在人民代表大會(huì)會(huì)議召開的45日前、30日前，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查；縣級以上各級預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)會(huì)議召開的30日前，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查。第四，確立了提出初步審查意見及其反饋制度。規(guī)定人大初步審查后要提出初步審查意見；對初步審查意見和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出的意見，本級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋處理情況；初步審查意見和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出的意見以及本級政府財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級人大代表。

　　三、明確對預(yù)算決算草案重點(diǎn)審查的內(nèi)容，為推進(jìn)對政府全口徑預(yù)算決算的實(shí)質(zhì)性審查提供了實(shí)現(xiàn)路徑

　　如何實(shí)現(xiàn)對預(yù)算決算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，是各級人大努力探索和著力解決的問題。新預(yù)算法通過明確預(yù)算決算草案的重點(diǎn)審查內(nèi)容，為推進(jìn)實(shí)質(zhì)性審查提供了實(shí)現(xiàn)路徑。新預(yù)算法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)對預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，重點(diǎn)審查以下八個(gè)方面的內(nèi)容：上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級人民代表大會(huì)預(yù)算決議的要求；預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定；預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法關(guān)于細(xì)化的規(guī)定；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源；與預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說明是否清晰。同時(shí)，新預(yù)算法還明確規(guī)定了預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括的四個(gè)方面的內(nèi)容：對上一年度預(yù)算執(zhí)行和落實(shí)本級人民代表大會(huì)預(yù)算決議的情況作出評價(jià)；對本年度預(yù)算草案是否符合本法的規(guī)定，是否可行作出評價(jià)；對本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算報(bào)告提出建議；對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。

　　對決算草案進(jìn)行審查時(shí)，重點(diǎn)審查以下十二個(gè)方面的內(nèi)容：預(yù)算收入情況；支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績效情況；結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況；資金結(jié)余情況；本級預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行情況；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況；經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況；本級預(yù)算周轉(zhuǎn)金規(guī)模和使用情況；本級預(yù)備費(fèi)使用情況；超收收入安排情況，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況；本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算決議落實(shí)情況；其他與決算有關(guān)的重要情況。

　　四、拓展預(yù)算執(zhí)行中需要人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整等事項(xiàng)范圍，為加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整和地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督提供了有力約束

　　新預(yù)算法再次明確，經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整；各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)一步拓展了預(yù)算執(zhí)行中須經(jīng)人大審查批準(zhǔn)事項(xiàng)的范圍，主要體現(xiàn)在加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整和地方政府舉借債務(wù)審查監(jiān)督等方面。

　　原預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算調(diào)整情形，僅指原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入，或者舉借債務(wù)數(shù)額增加的部分變更。這種規(guī)定過于寬松，也不明確，導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行中的隨意性比較突出。新預(yù)算法拓展了需要報(bào)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整情形，即：需要增加或者減少預(yù)算總支出的；需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。對于需要人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整，采取列舉的方法，既拓展了范圍，又明確具體，有利于嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，依法調(diào)整預(yù)算。對不屬于預(yù)算調(diào)整的地方各級政府因上級增加不需要本級提供配套資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化的特殊情形，也應(yīng)向同級人大報(bào)告。

　　新預(yù)算法允許經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以舉借債務(wù)，但對地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定更加規(guī)范、更加嚴(yán)格。在審查批準(zhǔn)方面，規(guī)定舉借債務(wù)的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人大常委會(huì)批準(zhǔn)。對于省、自治區(qū)、直轄市一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，省、自治區(qū)、直轄市政府，報(bào)本級人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

　　五、豐富和細(xì)化了預(yù)算決算監(jiān)督的具體規(guī)定，為增強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的監(jiān)督實(shí)效創(chuàng)造了條件

　　人大除了對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督之外，實(shí)際上還承擔(dān)著對預(yù)算法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督和保證預(yù)算法律實(shí)施的職責(zé)。新預(yù)算法進(jìn)一步明確了細(xì)化預(yù)算編制、嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行等方面的具體要求，有利于實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)、全過程監(jiān)督，為增強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的監(jiān)督實(shí)效創(chuàng)造了條件。

　　新預(yù)算法明確了對報(bào)送人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算決算草案的細(xì)化要求。預(yù)算決算草案是政府預(yù)算決算編制結(jié)果的體現(xiàn)，是人大審查監(jiān)督的基礎(chǔ)，草案不夠細(xì)化，代表很難看懂，直接影響審查監(jiān)督質(zhì)量。為解決預(yù)算決算草案細(xì)化問題，新預(yù)算法作了如下規(guī)定：各級預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制；報(bào)送人大審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案，本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款；決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出，一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款；一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。

　　新預(yù)算法還進(jìn)一步完善了關(guān)于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定。監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，是憲法賦予人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)，是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督實(shí)效的重要環(huán)節(jié)。為切實(shí)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新預(yù)算法進(jìn)一步充實(shí)了以下相關(guān)規(guī)定：一是增加對預(yù)算批準(zhǔn)前政府安排支出的監(jiān)督，要求對按照法律規(guī)定在預(yù)算批準(zhǔn)前安排的支出情況在預(yù)算草案的報(bào)告中作出說明；二是特定事項(xiàng)按照國務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會(huì)報(bào)告；三是完善對決算的監(jiān)督，財(cái)政部門編制的決算草案應(yīng)經(jīng)本級審計(jì)部門審計(jì)后，報(bào)本級政府審定，由本級政府提請本級人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；四是編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告報(bào)送備案。各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，報(bào)本級人大常委會(huì)備案。

　　六、增加發(fā)揮人大代表和社會(huì)公眾在預(yù)算審查監(jiān)督中作用的規(guī)定，為健全民主制度、擴(kuò)大公民有序政治參與提供了實(shí)現(xiàn)途徑

　　黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。為強(qiáng)化人大特別是基層人大的預(yù)算審查監(jiān)督工作，充分發(fā)揮人大代表特別是基層人大代表在預(yù)算審查中的作用和聯(lián)系選民的優(yōu)勢，擴(kuò)大社會(huì)公眾對預(yù)算活動(dòng)的參與，新預(yù)算法規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上各級人大有關(guān)專門委員會(huì)對預(yù)算草案初步方案進(jìn)行初步審查、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請本級人大代表參加；縣、鄉(xiāng)級人大舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采取多種形式，組織本級人大代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見。同時(shí)，隨著預(yù)算公開透明的推進(jìn)，社會(huì)公眾對預(yù)算的監(jiān)督也應(yīng)有法律保障，新預(yù)算法規(guī)定，公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，任何單位和個(gè)人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)檢舉人、控告人。

　�。ㄗ髡邽槿珖舜蟪Ｎ瘯�(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任）