□洪民榮 王秀治 鄭琦 薛艷杰

　　十八屆三中全會力度最強、意義最重大、影響最深遠的改革之一，即進一步深化以農(nóng)村土地制度為核心的農(nóng)村體制變革，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是一項惠及我國最廣大的農(nóng)村家庭、實現(xiàn)農(nóng)村全面建成小康社會的關鍵性和劃時代的頂層設計，體現(xiàn)了十八大報告在全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標中，專門和突出強調(diào)“國家要加大對農(nóng)村和中西部地區(qū)扶持力度，支持這些地區(qū)加快改革開放、增強發(fā)展能力、改善人民生活”的重大要求。

　　蘊含農(nóng)村改革重大突破

　　農(nóng)民財產(chǎn)權利不明晰、財產(chǎn)權利不充分、財產(chǎn)權利缺乏保障、財產(chǎn)價值無法得到公平的體現(xiàn)和實現(xiàn)，以致農(nóng)戶可支配財產(chǎn)少、農(nóng)民家庭收入中財產(chǎn)性收入比重極低，是造成我國“三農(nóng)問題”的重要原因。2002年，我國農(nóng)村居民家庭人均財產(chǎn)性純收入為50.5元，占農(nóng)村居民人均總純收入的2.0%；2011年農(nóng)村居民家庭人均財產(chǎn)性純收入雖然增加到228.6元，但比重僅上升為3.3%。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，農(nóng)村家庭通常要比城市家庭擁有更多的家庭財產(chǎn)（特別是生產(chǎn)性財產(chǎn)），財產(chǎn)性收入是構成農(nóng)村家庭收入的重要組成部分，也是農(nóng)村家庭退休收入的重要來源。因此，增加我國農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入具有極大的緊迫性和巨大的現(xiàn)實空間，必須通過體制改革和政策調(diào)整，保障和賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，釋放可持續(xù)增長的農(nóng)村財產(chǎn)性收入制度紅利，為根本緩解和解決“三農(nóng)問題”奠定經(jīng)濟基礎。

　　十八屆三中全會明確提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，蘊含了未來我國農(nóng)村重大的改革指向、豐富的改革內(nèi)涵和基本的改革原則。

　　一、提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，有利于明確農(nóng)村改革的目的和切入點。與2013年中央1號文件提出的“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權利”相比，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”顯示了中央在維護和實現(xiàn)廣大農(nóng)民利益上更積極、更明確、更主動、更全面的信號。權利是發(fā)展的前提和利益的基礎，賦權即是賦利，因此，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”，實質(zhì)是以“產(chǎn)權”這一市場經(jīng)濟的根本問題為改革的切入點，以實現(xiàn)廣大農(nóng)民的最大利益為改革的根本出發(fā)點和立足點，盡最大可能和在最大范圍推進農(nóng)村經(jīng)濟體制的變革，盡最大潛能和最大空間釋放農(nóng)村的制度改革紅利，建立根本上保障農(nóng)民的基本利益、共同利益和長期利益的體制機制，使廣大農(nóng)民極大迸發(fā)改革激情、廣泛參與改革進程、更多分享改革紅利。

　　因此，如果說賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，必須深化農(nóng)村土地制度改革，那么可以說，新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心，就是“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利”。

　　二、提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，有利于明確農(nóng)村改革的難點和突破點。根據(jù)我國農(nóng)村的實際，農(nóng)民的財產(chǎn)權利可以包括或劃分為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權、合作互助互利權以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地收益權。十八屆三中全會圍繞農(nóng)民財產(chǎn)權利，以深化農(nóng)村土地制度改革為核心，提出了一系列突破性的改革內(nèi)容，直接關乎廣大農(nóng)民利益，更事關農(nóng)村發(fā)展的根本，其中許多重要闡述是第一次提出，明確回答了長期以來在理論界和實際部門一直廣泛爭議的問題，是十一屆三中全會以來農(nóng)村政策一次全面的深化變革和調(diào)整。

　　具體來說，在改革突破上至少集中體現(xiàn)為“十個第一次”。

　　第一，保障農(nóng)民承包經(jīng)營權方面，在堅持農(nóng)民對承包地具有占有、使用、收益、流轉權利的基礎上，第一次明確賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權的抵押、擔保權能，第一次明確允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，第一次明確鼓勵承包經(jīng)營權向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，從而賦予了農(nóng)民土地經(jīng)營承包權更完整、更充分、更自主的經(jīng)濟權能，為促進經(jīng)營承包地流轉、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置奠定了政策基礎。

　　第二，保障農(nóng)戶宅基地使用權方面，在堅持保障農(nóng)戶宅基地用益物權基礎上，第一次明確提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，特別是第一次提出慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓。明確農(nóng)民對宅基地之上的住房財產(chǎn)依法應當享有占有、使用和收益權利，將有利于實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)的經(jīng)濟功能，以及通過可流動性實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)的經(jīng)濟價值，實質(zhì)性地發(fā)揮農(nóng)民住房財產(chǎn)在促進生產(chǎn)經(jīng)營和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入中的重大作用。

　　第三，保障農(nóng)民集體收益分配權方面，在堅持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的基礎上，第一次明確提出通過積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，第一次賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。明晰集體經(jīng)濟產(chǎn)權，賦予農(nóng)民對其集體經(jīng)濟產(chǎn)權的處置權，將根本上解決長期以來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既缺乏法人地位、又缺乏成員資格界定，農(nóng)民主體地位不突出、農(nóng)民財產(chǎn)權利無法保障，集體經(jīng)濟組織發(fā)展弱化、農(nóng)民集體經(jīng)濟利益虛化的狀況。

　　第四，保障農(nóng)民合作互利權方面，在堅持鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟基礎上，對農(nóng)村合作社發(fā)展進行了全新闡述，第一次明確提出扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營；第一次明確允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護；第一次明確允許合作社開展信用合作。這將使政府對于農(nóng)村合作社的支持和扶持轉化為實際的財產(chǎn)權益，擴大合作社的關鍵合作經(jīng)營領域，引導和促進農(nóng)村合作社的轉型，實質(zhì)性地提升合作社發(fā)展的能力和實力，引導和賦予農(nóng)民積極創(chuàng)造和享有更多的財產(chǎn)權利。

　　三、提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，有利于明確農(nóng)村改革的原則和著力點。

　　十八屆三中全會關于深化農(nóng)村土地制度改革、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利的論述，突出體現(xiàn)了三個特點：

　　一是著眼于問題導向，回應了億萬農(nóng)民期盼和社會共同關注的重大問題。黨的十一屆三中全會之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開啟了我國改革進程，創(chuàng)造了巨大“制度紅利”，并造就了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。但時至今日，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營正面臨新的問題和矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨新的難點和瓶頸。不進行突破性的改革，“三農(nóng)問題”不可能根本解決。十八屆三中全會緊緊圍繞制約我國“三農(nóng)問題”的關鍵因素和突出問題，直面爭論已久、爭議較大的問題，彰顯了巨大的改革勇氣和破解難題的決心。

　　二是著眼于發(fā)展導向，通過賦權給予了農(nóng)民充分的發(fā)展權利，維護和保障了廣大農(nóng)民長期利益與根本利益。財產(chǎn)權的實質(zhì)不僅是簡單的利益享有權，對于作為生產(chǎn)者的農(nóng)民來說，更是發(fā)展自主權。十八屆三中全會通過確權、放權、讓權和還權，確立了農(nóng)民財產(chǎn)權利的基本體系。確權，例如明確保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利、保障農(nóng)戶宅基地用益物權和依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權；放權，例如賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權和住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓權能，允許以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和允許合作社開展信用合作；還權，例如明確農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權；讓權，例如允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護。這些充分賦權、完整賦權和長久賦權，將根本上增強農(nóng)民的發(fā)展能力和動力，使廣大農(nóng)民直接享有財產(chǎn)的權利，更可以通過財產(chǎn)的經(jīng)濟功能實現(xiàn)長遠的發(fā)展和利益。

　　三是著眼于市場導向，在農(nóng)民財產(chǎn)權利制度變革中更充分體現(xiàn)市場的決定性作用。十八屆三中全會最重大的突破，是明確建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。市場化的改革導向同樣在對農(nóng)民財產(chǎn)權利制度的改革中得到顯著體現(xiàn)，即農(nóng)民財產(chǎn)權利的賦予和價值的實現(xiàn)，被充分建立在市場機制的基礎上。例如，明確提出建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行；提出鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上流轉，打破了目前主要以政府主導和局限在集體經(jīng)濟內(nèi)部為主要方式的流轉；以及通過權利流轉、抵押、擔保等權能，實現(xiàn)財產(chǎn)權利的市場功能和經(jīng)濟價值。這些舉措體現(xiàn)了在新一輪的農(nóng)村改革中，更加注重農(nóng)民的主體地位，更加注重公開、公正、公平和透明，充分發(fā)揮市場機制在保障、調(diào)節(jié)和增加農(nóng)民財產(chǎn)權利中的作用，促進資源在競爭性、公平性、公開性基礎上更優(yōu)化配置。

　　分步推進各項政策

　　落實“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”的各項任務和措施，涉及一系列難點問題、試點問題和程序問題，實施條件和成熟程度各不相同，應當按照先易后難和輕重緩急原則，在2020年前分階段逐步推進，在十八屆三中全會已經(jīng)明確賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利這一總任務的基礎上，形成賦權的時間表、路線圖。具體來說，涉及法律調(diào)整、確權確地（確房）和市場體系三項重大工作。

　　第一，在“十二五”期間，基本完成相關法律的調(diào)整工作。法律調(diào)整是各項制度和政策改革落實到位的前提條件，通過修訂農(nóng)民財產(chǎn)權利的相關立法，使中央文件精神成為可實施的法律規(guī)定。

　　例如按照《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等法律，土地承包經(jīng)營權屬于用益物權，農(nóng)民享有的承包地權能包括占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式。但由于規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不能抵押，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包地和宅基地的用益物權權能不完整、不充分。因此，亟待盡快研究制定國家層面的農(nóng)村宅基地管理法，增強法律約束、保障和規(guī)范效應。此外，在我國《擔保法》、《物權法》中，雖然宅基地被列為不得抵押財產(chǎn)，而對于宅基地上的農(nóng)民住房并沒有規(guī)定不得抵押，但由于國家法律法規(guī)和地方管理政策對農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住房流轉的相關限制政策，一般金融機構并不愿接受農(nóng)民住房作為抵押物，因此，同樣需要相關的立法解釋和加以明確。

　　第二，“十三五”中期，基本完成農(nóng)戶經(jīng)營承包權、農(nóng)戶宅基地使用權和宅基地住房的確權工作，為保障和賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利奠定的法律效力。

　　確權和頒證，是摸清財產(chǎn)情況，明確財產(chǎn)邊界，確立財產(chǎn)權利，增強財產(chǎn)法律效力、保障財產(chǎn)權益的基礎性工作，是落實賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利各項制度和政策的必要前提和條件。2008年《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》就提出力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發(fā)證工作；2011年《國土資源部財政部農(nóng)業(yè)部關于加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，提出切實加快農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作，其中包括宅基地使用權的確權登記和發(fā)證。2013年中央1號文件提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

　　同時，建議應當建立以確權為先導的“倒逼機制”，即先確權，先得利，明確凡是完成各項確權，才能實施承包經(jīng)營權、農(nóng)民宅基地使用權和集體經(jīng)濟股權的流轉、轉讓、抵押、擔保、繼承權能，引導各地重視和積極推進各項確權工作，保證確權工作按時間完成。

　　第三，“十三五”期末，基本完成農(nóng)民財產(chǎn)權利的賦權工作。這包括：基本形成完整的農(nóng)民財產(chǎn)權利體系；基本建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開市場體系，包括農(nóng)戶經(jīng)營承包權流轉市場、農(nóng)戶住房轉讓市場、農(nóng)村集體經(jīng)濟和合作經(jīng)濟股權轉讓市場，發(fā)揮市場機制在農(nóng)民財產(chǎn)權利實現(xiàn)中信息集聚、價格發(fā)現(xiàn)和中介服務功能：基本完成集體經(jīng)濟組織按照現(xiàn)代產(chǎn)權制度的改造，基本建立覆蓋到絕大部分農(nóng)村和農(nóng)民的新型農(nóng)村合作社體系。

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