部門規(guī)章的出現(xiàn)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)行政管理的需要，也彌補(bǔ)了某些監(jiān)管立法和規(guī)制的不足

　　國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上的講話中指出，今年再削減國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)和中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)50項(xiàng)以上。據(jù)了解，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)，除了法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定設(shè)定外，有的是部門規(guī)章具體規(guī)定或設(shè)定的，中央指定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，有的由國(guó)務(wù)院部門指定地方實(shí)施。

　　所謂部門規(guī)章，是指國(guó)務(wù)院組成部門（各部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署）和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)定、辦法等。

　　在行政審批制度改革中，行政許可法沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院部門規(guī)章可設(shè)定行政許可，但各部門可在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，并不得增設(shè)行政許可或增設(shè)違反上位法的其他條件。這樣規(guī)定，是經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究的，主要考慮的是各部門不宜自我授權(quán)，為本部門或本系統(tǒng)設(shè)定和擴(kuò)大權(quán)力。但實(shí)踐中，有的國(guó)務(wù)院部門設(shè)定了行政審批等事項(xiàng)或非行政許可審批事項(xiàng)并被保留下來(lái)，有的在行政審批的具體規(guī)定中，增設(shè)超越上位法的其他條件，有的行政審批事項(xiàng)指定由地方實(shí)施，地方無(wú)法取消。因此，國(guó)務(wù)院多次作出決定，取消包括部門設(shè)定或規(guī)定審批事項(xiàng)在內(nèi)的行政審批等事項(xiàng)或非行政許可審批事項(xiàng)，取消中央指定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)，并清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)。

　　除了清理規(guī)范部門設(shè)定或規(guī)定的行政審批和相關(guān)事項(xiàng)外，規(guī)范部門規(guī)章的制定主體同樣重要。根據(jù)立法法第80條，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的法定制定機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)。

　　然而，制定國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，還包括單行法律或行政法規(guī)授權(quán)的主體。一是，根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)即國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位中國(guó)銀監(jiān)會(huì)，依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)則；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定。類似的還有，中國(guó)證監(jiān)會(huì)依證券法、中國(guó)保監(jiān)會(huì)依保險(xiǎn)法授權(quán)獲得的規(guī)章制定權(quán)；二是根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院國(guó)資委，不行使政府的社會(huì)公共管理職能，但可制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章（企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定）。另外，《電力監(jiān)管條例》規(guī)定國(guó)務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)可依法制定并發(fā)布電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則，但國(guó)家電監(jiān)會(huì)2013年與國(guó)家能源局合并為國(guó)家發(fā)改委管理的國(guó)家局后，電力監(jiān)管規(guī)章制定權(quán)，已轉(zhuǎn)由國(guó)家發(fā)改委行使。中國(guó)氣象局、中國(guó)地震局和國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)等，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，也制定了部分規(guī)章或規(guī)范性文件；原國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、現(xiàn)交通運(yùn)輸部管理的中國(guó)民航局經(jīng)民用航空法授權(quán)，仍制定民用航空活動(dòng)的辦法等。

　　部門規(guī)章的出現(xiàn)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)行政管理的需要，也彌補(bǔ)了某些監(jiān)管立法和規(guī)制的不足。特別是“三會(huì)”作為行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)管全國(guó)銀行業(yè)、證券期貨和保險(xiǎn)市場(chǎng)，從事的是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的不屬于各部委的全國(guó)性行政工作，這類國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，除了為執(zhí)行法律、法規(guī)而擁有監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)外，還應(yīng)有規(guī)章制定權(quán)和規(guī)制權(quán)，但根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》及《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，國(guó)務(wù)院現(xiàn)行組織機(jī)構(gòu)包括國(guó)務(wù)院辦公廳、組成部門、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其中，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的法定含義是指主管國(guó)務(wù)院某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)、具有獨(dú)立的行政管理職能的機(jī)構(gòu)，大部分依法有權(quán)制定規(guī)章，但它并不包括同樣也直屬于國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位和特設(shè)機(jī)構(gòu)，也不能認(rèn)為，在上述“三會(huì)”作為“國(guó)務(wù)院行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”仍是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位時(shí)，可包括在國(guó)務(wù)院組成部門或直屬機(jī)構(gòu)中。顯然，這兩類規(guī)章制定主體，是游離于立法法規(guī)定之外的。

　　為貫徹黨的十八屆四中全會(huì)提出的“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益法律化”的要求，推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)整合，改進(jìn)監(jiān)管方式，應(yīng)將國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位和國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)納入立法法的范圍，明確“國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu)或單位根據(jù)法律授權(quán)，可以制定部門規(guī)章”，并規(guī)定對(duì)這類規(guī)章不同于一般規(guī)章的要求。