2014年7月30日李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署“做好農(nóng)民工服務(wù)工作，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》。標(biāo)志著中國(guó)戶籍制度改革已加快破冰，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將提速推進(jìn)。農(nóng)民工市民化進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)抓住制度性機(jī)會(huì)，破除制度性障礙，進(jìn)行制度、政策等系統(tǒng)創(chuàng)新。

　　農(nóng)民工市民化的制度機(jī)會(huì)

　　中國(guó)由于歷史因素，長(zhǎng)期受傳統(tǒng)計(jì)劃體制及城鄉(xiāng)二元戶籍制度制約，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，其特點(diǎn)表現(xiàn)為“人的城鎮(zhèn)化”落后于“土地城鎮(zhèn)化”。不少農(nóng)民工雖已長(zhǎng)期就業(yè)和居住在城鎮(zhèn)，并被統(tǒng)計(jì)為常住城鎮(zhèn)人口，但他們及隨遷家屬、子女卻未能在教育、就業(yè)、社保、住房等方面享有城鎮(zhèn)居民同等待遇，尚未真正落戶城鎮(zhèn)成為市民，導(dǎo)致“半市民化”、“偽城鎮(zhèn)化”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。這36%的城鎮(zhèn)戶籍人口率與我國(guó)“新四化”要求存在較大差距，已影響到目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

　　黨中央、國(guó)務(wù)院在新的形勢(shì)下，創(chuàng)造性地提出“推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化”的重大戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，其以人為本，以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，首要任務(wù)是“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。當(dāng)前乃至今后黨和政府正圍繞這一重點(diǎn)，進(jìn)行一系列制度創(chuàng)新和制度安排，為農(nóng)民工市民化予以更多的制度性機(jī)會(huì)。

　　農(nóng)民工市民化的制度障礙

　　江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位列全國(guó)前茅，新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步快速發(fā)展，特別在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面也走在全國(guó)前列。近年來(lái)，江蘇省因地制宜積極推進(jìn)農(nóng)民工綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，在轉(zhuǎn)移就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)、法律援助、子女教育、計(jì)劃生育、疾病防控、文化娛樂(lè)活動(dòng)等方面為農(nóng)民工提供全方位服務(wù)，有效加快了江蘇農(nóng)民工市民化乃至新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。2013年江蘇省城鎮(zhèn)化率已達(dá)65%，比全國(guó)的53.7%高出10多個(gè)百分點(diǎn)；2013年江蘇省常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差6.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比全國(guó)36%高近20個(gè)百分點(diǎn)。但是，在加速推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，仍面臨諸多的問(wèn)題和障礙：

　　第一，制度障礙。

　　在諸多的制約因素中，制度因素是最根本的障礙，而城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是其根源。傳統(tǒng)的計(jì)劃體制形成的“一個(gè)國(guó)家，兩種公民”的城鄉(xiāng)分割戶籍制度，造成了不同教育制度、就業(yè)制度、社保制度、公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)差距；還有城鄉(xiāng)不公正的收入分配制度也導(dǎo)致同工不同酬問(wèn)題的普遍存在；此外，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也是農(nóng)民工市民化的羈絆。

　　第二，素質(zhì)障礙。

　　在我國(guó)，農(nóng)村教育水平明顯落后于城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體素質(zhì)偏低，職業(yè)技能水平不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)農(nóng)民中文盲占1.5%，小學(xué)文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中/中專(zhuān)及以上文化程度占22.7%，遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)，難與日益發(fā)展的現(xiàn)代化城市水平相配套。特別是當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才需求大幅上升，而農(nóng)民工素質(zhì)及職業(yè)技術(shù)水平難以匹配，陷入“招工難、就業(yè)難”兩難困境。

　　第三，利益障礙。

　　我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度中附著了太多的利益，明顯存在“功能超載”問(wèn)題，如教育、就業(yè)、社保、住房等福利無(wú)一不與戶口直接掛鉤，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，這是正是戶籍改革總是舉步維艱的根本原因。

　　第四，成本障礙。

　　成本障礙大致可歸納為經(jīng)濟(jì)成本、心理成本、親情成本和風(fēng)險(xiǎn)成本等。但最重要也是最難的是，經(jīng)濟(jì)成本如何承擔(dān)？當(dāng)前加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩大重點(diǎn)是：加大戶籍制度改革力度和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。而戶籍只是一個(gè)表象，實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。要推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必然要加大公共設(shè)施和服務(wù)的投入，勢(shì)必會(huì)給地方政府帶來(lái)較大的財(cái)政壓力。而地方政府財(cái)力支撐客觀不足，這也是地方政府不希望過(guò)多過(guò)快推進(jìn)農(nóng)民工市民化的苦衷所在。

　　農(nóng)民工市民化的系統(tǒng)創(chuàng)新

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，即指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，在經(jīng)歷職業(yè)轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)遷移的同時(shí)，獲得戶籍，轉(zhuǎn)換身份，平等享受城鎮(zhèn)居民同等的教育、就業(yè)、社保等各種福利和政治權(quán)利的過(guò)程。概括這個(gè)過(guò)程，大致包括四個(gè)方面內(nèi)容：“轉(zhuǎn)移就業(yè)—身份轉(zhuǎn)換—均享服務(wù)—文化交融”。而李克強(qiáng)總理在會(huì)議上提出“做好農(nóng)民工服務(wù)工作，有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的四大舉措，為我們指明努力方向。

　　一要“促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，為農(nóng)民工市民化打好安身基礎(chǔ)。

　　首先，加快“發(fā)展服務(wù)業(yè)和中小微企業(yè)，開(kāi)發(fā)適合農(nóng)民工的就業(yè)崗位�！逼浯�，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。“運(yùn)用財(cái)政支持、創(chuàng)投引導(dǎo)、小額擔(dān)保、貸款和貼息、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地等扶持政策，促進(jìn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)�！痹俅�，加大對(duì)農(nóng)民工教育培訓(xùn)力度，“實(shí)施職業(yè)技能提升計(jì)劃，……努力讓未升入普通高中、普通高校的農(nóng)村應(yīng)屆畢業(yè)生都能接受職業(yè)教育�！钡谒�，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)保障權(quán)益�！疤剿鹘⑶沸綉�(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度”：“落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬”：“暢通農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁‘綠色通道’，提高仲裁效率�！�

　　二要加快戶籍制度改革，為農(nóng)民工市民化破除制度壁壘。

　　加大對(duì)傳統(tǒng)戶籍制度改革力度，破除阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程最大的制度障礙。盡快建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，即以合法穩(wěn)定職業(yè)和住所為主要依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍登記制度和居住證制度。健全人口信息管理制度，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，努力實(shí)現(xiàn)2020年1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其常住人口在城鎮(zhèn)落戶。當(dāng)然，也應(yīng)讓不同需求的農(nóng)民工有更多選擇，實(shí)現(xiàn)市民化路徑的多元化。

　　三要“深化基本公共服務(wù)供給制度改革”，為農(nóng)民工市民化提供公平服務(wù)。

　　如何盡快剝離依附在戶籍上的各種福利，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是當(dāng)前工作重心。而當(dāng)前迫切需要為農(nóng)民工市民化提供主要的基本公共服務(wù)是：“公辦義務(wù)教育學(xué)校要對(duì)農(nóng)民工隨遷子女開(kāi)放”：“將農(nóng)民工納入社區(qū)衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)范圍”：“逐步將有意愿的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)”：“將住房保障和公積金制度實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)民工”。

　　四要“加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的公共文化服務(wù)”，為農(nóng)民工市民化構(gòu)建和諧家園。

　　為了讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“進(jìn)得來(lái)、留得住、融得進(jìn)”，各地政府還需進(jìn)行政策創(chuàng)新和制度安排，為農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。在讓農(nóng)民工平等享受公共文化等基本服務(wù)，共享改革發(fā)展成果的同時(shí)，也注重提高農(nóng)民工文化素質(zhì)，使他們接受城市文明，轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，改變行為方式，增進(jìn)與城鎮(zhèn)居民的彼此認(rèn)同、相互接納、共同努力、構(gòu)建和諧。（作者為江蘇省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授）