由發(fā)展中國論壇(C D F)與國家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心共同主辦的“第三屆中國新型城鎮(zhèn)化峰會”上，財政部財科所副所長劉尚希、國家發(fā)改委宏觀院經(jīng)濟(jì)所副所長宋立、中國社科院學(xué)部委員張曉山等就城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險、如何推進(jìn)雙軌式就近城鎮(zhèn)化以及如何更好利用好土地等問題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。

　　財政部財科所副所長劉尚希：

　　城鎮(zhèn)化發(fā)展首先要評估和預(yù)防風(fēng)險

　　劉尚希指出，城鎮(zhèn)化到底存在什么樣的風(fēng)險，怎么去規(guī)避，怎么去管理這些風(fēng)險，都是探索性的課題。

　　劉尚希認(rèn)為，當(dāng)前對城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)的影響，從正面的角度看問題的多，認(rèn)為城鎮(zhèn)化將帶來諸多好處。而對城鎮(zhèn)化可能產(chǎn)生的風(fēng)險考慮得少。“經(jīng)濟(jì)學(xué)家們考慮城鎮(zhèn)化會帶動經(jīng)濟(jì)增長，尤其在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，城鎮(zhèn)化是一個重要的抓手，推動城鎮(zhèn)化，有利于防止經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的下滑。社會學(xué)家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)的一個機(jī)會。而實際上，城鎮(zhèn)化是非常復(fù)雜的一個復(fù)合過程，里面有很多不確定性因素，有很多風(fēng)險。搞好了，中國的發(fā)展進(jìn)入到新境界，搞不好，帶來的問題可能不僅是經(jīng)濟(jì)層面，甚至是社會、政治層面。所以，城鎮(zhèn)化要納入到國家發(fā)展視角來看�！�

　　“大家都談到，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的過程，這里頭核心的問題實際上是城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會的平等化。要理解城鎮(zhèn)化的本質(zhì)問題，實際上是解決城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會平等化，而不是一個結(jié)果”，劉尚希認(rèn)為，讓農(nóng)民住上城市一樣的房子，享受城市一樣的公共服務(wù)，都是從結(jié)果的角度去理解。最核心的東西，實際上就是讓農(nóng)村獲得平等的發(fā)展機(jī)會，這樣經(jīng)濟(jì)也好，社會也好，才能有活力。考慮城鎮(zhèn)化的問題，最終是落到人上頭來。

　　劉尚希指出，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化面臨風(fēng)險挑戰(zhàn)。我國的發(fā)展，正在從過去工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)換到以城鎮(zhèn)化為中心，帶動工業(yè)化發(fā)展的路徑。“這個路徑的轉(zhuǎn)換面臨很多不確定性，因為我國已進(jìn)入到中等收入階段，而這個階段面臨不確定性是最大的�！�

　　在中等收入階段我們會面臨一些過去沒有出現(xiàn)過的問題。生態(tài)環(huán)境問題、貧富差距問題，除了這些問題，還有社會結(jié)構(gòu)問題、城鄉(xiāng)體制問題、體制改革問題等，“我們過去改革僅僅是經(jīng)濟(jì)改革，現(xiàn)在不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革，社會改革、政治改革、文化改革等，各個方面都得改，怎么一個改法？這些都是一些不確定性的問題�！笔澜绶秶鷣砜�，真正從低收入國家到高收入國家的只是少數(shù)國家，大多數(shù)國家到中等收入以后，就沒后勁了，基本上停滯不前。”劉尚希解釋道。

　　劉尚希進(jìn)一步指出，中國是擁有13億人口的大國，要從中等收入跨越到高收入國家，所面臨的這些問題，在其他國家都沒有經(jīng)歷過，這些事情很多是不確定性的，沒有現(xiàn)成的東西可以照搬。經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等多領(lǐng)域風(fēng)險疊加，是在擴(kuò)散的。在這種情況下，我們面臨著兩個風(fēng)險，一個是發(fā)展的風(fēng)險，另一方面是改革的風(fēng)險，兩個風(fēng)險同時疊加在一起。發(fā)展的風(fēng)險和改革的風(fēng)險，兩類風(fēng)險實際上也是相互影響的。

　　“城鎮(zhèn)化面臨的最大風(fēng)險是什么？實際上簡單回顧一下工業(yè)化所造成的風(fēng)險或許可以找到答案。搞工業(yè)化之前，人們沒意識到工業(yè)化會帶來風(fēng)險，現(xiàn)在看來，最根本的風(fēng)險就是人與自然的對立。從工業(yè)化再看現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，最大的風(fēng)險是什么？我認(rèn)為，實際上是人與人的對立。是不同階層的對立，不同群體的對立，我認(rèn)為在城鎮(zhèn)化的過程里頭，這是最應(yīng)該要避免的。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)實際上就是發(fā)展機(jī)會的均等化，如果這種機(jī)會不均等，很自然地會造成人與人的對立。”劉尚希說。

　　劉尚希認(rèn)為當(dāng)前尤其要注意兩個問題。一個是農(nóng)村怎么出村。農(nóng)民屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，他怎么從成員里頭出來，現(xiàn)在制度沒有出口安排。農(nóng)民要出來的話，可以放棄所有權(quán)利�！澳愕姆孔硬荒芙灰祝邪夭荒苜I賣，因為那是集體的土地。所以在現(xiàn)有這種條件下，農(nóng)民如果出村的話，他很可能就變成一個無產(chǎn)者。這限制了一些農(nóng)民不愿意進(jìn)城�！�

　　另外，農(nóng)民即使進(jìn)了城，也可能是二等公民，城鄉(xiāng)二元有可能在城市出現(xiàn)，這種二元不僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的，還有社會層面的。

　　政府現(xiàn)在推動城鎮(zhèn)化，很可能陷入G D P陷阱，最終產(chǎn)生一個結(jié)果，就是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率與社會公平同時喪失，國家發(fā)展停滯不前，這就是所謂的落到中等收入陷阱。城鎮(zhèn)化在不同的國家有不同的條件，有不同的路徑。這里頭風(fēng)險是很難預(yù)料的。

　　怎么去治理城鎮(zhèn)化的風(fēng)險？劉尚希提出三點(diǎn)建議，第一點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要進(jìn)一步的明確。首先，不要追求城鎮(zhèn)化率，要放棄城鎮(zhèn)化率這種指標(biāo)。像G D P增長一樣，定一個目標(biāo)去完成，過去說要必保的，現(xiàn)在是預(yù)期性的，也是必須要完成。如果做規(guī)劃的時候，城鎮(zhèn)化率要作為政府必須完成的一個目標(biāo)的話，就可能會造成人為地去造城，搞成虛假的偽城鎮(zhèn)化。

　　其次，城鎮(zhèn)化目標(biāo)不能定位在為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而搞的城鎮(zhèn)化，而應(yīng)該最終定位到人的發(fā)展上去，而不是僅僅滿足于城鎮(zhèn)化本身這么一個結(jié)果。從這方面來看，我認(rèn)為現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的目標(biāo)到底是什么，還是應(yīng)該值得進(jìn)一步探討的問題，現(xiàn)在并不十分清晰。

　　第二點(diǎn)，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險規(guī)劃。當(dāng)前只有城鎮(zhèn)化區(qū)域的規(guī)劃、地理空間規(guī)劃等等，唯獨(dú)沒有一個風(fēng)險規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，可能會出現(xiàn)一些什么樣的風(fēng)險，這些東西是考慮不充分的。如果對這些考慮不充分的話，風(fēng)險有可能就轉(zhuǎn)化成危機(jī)。編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險規(guī)劃目的就是揭示風(fēng)險。揭示風(fēng)險干什么？在認(rèn)識到風(fēng)險以后，就有所準(zhǔn)備，然后去管控、對沖這個風(fēng)險，并且定期評估城鎮(zhèn)化過程里頭的風(fēng)險是什么。

　　第三點(diǎn)，通過改革來明晰各方面主體的風(fēng)險責(zé)任。政府與市場，政府與社會，中央與地方，這方面的風(fēng)險責(zé)任要不明確的話，城鎮(zhèn)化的風(fēng)險就會變成一個大鍋飯，利益大鍋飯現(xiàn)在不存在了，計劃經(jīng)濟(jì)條件下存在，現(xiàn)在風(fēng)險大鍋飯沒有打破，是責(zé)任不明晰導(dǎo)致的，這是城鎮(zhèn)化風(fēng)險非常重要的一個環(huán)節(jié)。

　　發(fā)改委宏觀院經(jīng)濟(jì)所副所長宋立：

　　我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入雙速推進(jìn)新階段

　　首先，宋立認(rèn)為，我國的城鎮(zhèn)化是分離式的新城鎮(zhèn)化。農(nóng)民離開村莊，進(jìn)入城市，到工廠工作，到居民區(qū)居住。我國90年代前期是沿海地區(qū)的就近城鎮(zhèn)化，本地城鎮(zhèn)化，90年代是異地城鎮(zhèn)化，白天進(jìn)工廠車間，晚上進(jìn)工廠宿舍。這些年推進(jìn)的城鎮(zhèn)化是勞動力的城鎮(zhèn)化，官方公布53.73%的城鎮(zhèn)化率就是把農(nóng)民變成工人的一個指標(biāo)，是勞動力指標(biāo)�！拔覀兊某擎�(zhèn)化過程，是一個分離式的、分步走的過程，作為勞動力的城鎮(zhèn)化先行，本人以及家屬作為消費(fèi)者的城鎮(zhèn)化滯后，這是我國城鎮(zhèn)化的一個主要特點(diǎn)�！�

　　有人認(rèn)為，這是“偽城市化”，宋立認(rèn)為，要客觀看這個問題。他說，雖然兩階段分離了，這是一種代價，同時農(nóng)民工的生活水平提高了，也得到好處，這個過程現(xiàn)在可能快走到盡頭。為什么？勞動成本提高了，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其他地方去了，異地勞動力城鎮(zhèn)化這個過程要減速了。隨之而來的是擴(kuò)大內(nèi)需、消費(fèi)升級帶來的消費(fèi)者城鎮(zhèn)化要提速。

　　宋立認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個雙速推進(jìn)、深度發(fā)展新階段。一個是勞動力的城鎮(zhèn)化進(jìn)入減速階段，第二是消費(fèi)者的城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速階段�！皠趧恿Τ擎�(zhèn)化減速不是一下降下來，只是說異地勞動力城鎮(zhèn)化減速了，但是隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、擴(kuò)大內(nèi)需、中西部地區(qū)一些經(jīng)濟(jì)中心和人口中心的復(fù)興，在中西部地區(qū)的本地或者就地城鎮(zhèn)化仍然在加速，進(jìn)入第二階段”。

　　再一個就是消費(fèi)者城鎮(zhèn)化加速，勞動力本人、居家轉(zhuǎn)移的人落戶已經(jīng)加速了，有穩(wěn)定工作的人家屬在原籍的城鎮(zhèn)化也加速了�！敖衲甏汗�(jié)后，有消息稱縣城的房子40%賣給了農(nóng)民工，但不是他住，是老人和孩子住，老人醫(yī)療問題解決了，孩子教育問題解決了，在北方取暖問題也解決了，整個生活方式城鎮(zhèn)化了�！�

　　由于勞動力短缺，所以各個地區(qū)很快落戶條件要放寬了，整個消費(fèi)者城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個加速的階段，這個階段就是勞動力城鎮(zhèn)化進(jìn)入第二撥或者進(jìn)入第二浪，總體有所減速，但是消費(fèi)者城鎮(zhèn)化由于我們?nèi)司咔涝笠?guī)模消費(fèi)出來了，人口向城市集中這個趨勢，非勞動人口作為消費(fèi)者這種身份的人口向城市集中這種趨勢也加快了，進(jìn)入到一個雙速推進(jìn)的階段。

　　這個階段跟以前階段的特點(diǎn)不一樣。“過去是工業(yè)區(qū)的建設(shè)，現(xiàn)在一方面是工業(yè)區(qū)建設(shè)，另一方面是居住區(qū)建設(shè)。消費(fèi)者的城鎮(zhèn)化開始了，勞動力的城鎮(zhèn)化是需要廠房的，消費(fèi)者城鎮(zhèn)化是需要居住區(qū)的，我們過去房地產(chǎn)市場發(fā)展的是城里人分到福利房，煤老板買大房子那個需求，那是房地產(chǎn)市場第一浪，現(xiàn)在第二浪，城市養(yǎng)老住房和農(nóng)村人進(jìn)城落戶的需求，雖然第二浪沒有第一浪那么強(qiáng)勁，但是第二浪畢竟是上升的勢頭，總體上我們住房需求是上升的，所以趨勢性的降價時間沒有到來，當(dāng)然階段性的調(diào)整是不可避免的，這是從大的道理上講。從小的道理上講，農(nóng)村人均收入水平是城市的三分之一，消費(fèi)水平相當(dāng)于城市12年前的水平。意味著什么呢？從2003年-2013年發(fā)生的城市消費(fèi)革命要在農(nóng)村復(fù)制，如果復(fù)制一遍的話，農(nóng)村人口是城市人口的兩倍，消費(fèi)能力是他的三分之一，意味著城市在過去十年的消費(fèi)將會在未來十年被三分之二復(fù)制一遍。從這個意義上來講的話，目前不大可能出現(xiàn)房地產(chǎn)市場明顯的降價，但是調(diào)整是不可避免的�！彼瘟⒄f。

　　宋立不看好地級市，尤其不看好地級市的園區(qū)建設(shè)和居民區(qū)建設(shè)。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，地級市跟省會比，競爭力差，就消費(fèi)者城鎮(zhèn)化而言，地級市跟縣城比，吸引力差，所以它在某種意義上可能是高不成低不就的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)到這來覺得低了，人口到他這覺得遠(yuǎn)了，人口到縣城是比較理想的聚集地，既沒有脫離他原有的生產(chǎn)，也沒有脫離原有的生活，地級市就進(jìn)入孤島。

　　宋立最后談到，要積極推進(jìn)雙軌式的就近城鎮(zhèn)化，包括三方面：一個是工業(yè)化帶動的勞動力就近的城鎮(zhèn)化。第二個是農(nóng)村先富人口的就近城鎮(zhèn)化，第三是農(nóng)民工家屬原籍的城鎮(zhèn)化。

　　他說，雖然就全國而言，工業(yè)化帶動的勞動力的城鎮(zhèn)化減速了，但是就中西部來說，還處在一個加速的時間點(diǎn)上。80年代中期到90年代中期沿海地區(qū)的本地勞動力城鎮(zhèn)化就是這么做的，然后它帶動了本地消費(fèi)者的城鎮(zhèn)化，當(dāng)?shù)鼐徒擎?zhèn)化也是這么做起來的，現(xiàn)在要做的在某種意義上是在當(dāng)年東部沿海的升級版。需要注意的是，它必須是產(chǎn)業(yè)帶動，如果沒有產(chǎn)業(yè)帶動，生命力就不夠強(qiáng)大。這是第一個方向。

　　第二，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)者的城鎮(zhèn)化。首先是先富的人口，也許到縣里去住，也許到市里去住，不能非得把他圈在哪個地方，幫他們提供條件，幫他們落戶。農(nóng)民工家屬原籍城鎮(zhèn)化，這是“三個一億人”里面最核心的，也就是中西部地區(qū)一個億，這些人怎么解決？我覺得更好的，可能性更大的，是往縣城、地級市聚集。

　　中國社科院學(xué)部委員張曉山：

　　城鎮(zhèn)化警惕對農(nóng)民土地的最后剝奪

　　張曉山認(rèn)為，無論是社會主義新農(nóng)村建設(shè)，新型社區(qū)建設(shè)還是新型城鎮(zhèn)化，最后的關(guān)注點(diǎn)都聚焦在農(nóng)民的土地問題上。

　　現(xiàn)在開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，地方領(lǐng)導(dǎo)最愿意、最熱衷的方式是多村合并。為什么？“多村合并之后，把人集中起來，然后把宅基地復(fù)墾，復(fù)墾之后，建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤，占補(bǔ)平衡，這個指標(biāo)就能出來。所以往往這塊增值收益最大，土地財政、土地金融這塊是利潤最大的一塊。”張曉山指出。

　　我國現(xiàn)在有60萬個行政村，300多萬個自然村，6億農(nóng)民，每個行政村1000人，如果按照現(xiàn)在布局的話，社區(qū)中心最小有5000人比較合理，60來萬行政村最后合并到10多萬個農(nóng)村社區(qū)就夠了，這意味著50萬個農(nóng)村行政村就要被消滅了。從規(guī)劃、資源優(yōu)化配置、經(jīng)濟(jì)的角度看，雖然說得過去，而且能夠帶來很多好處，包括集中治理污染、農(nóng)民集中居住、節(jié)約集約優(yōu)化利用土地，這從資源優(yōu)化配置角度，節(jié)約利用資源角度都是很好的。

　　張曉山表示，這種大規(guī)模的村莊整治，它本身是觸動農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式和社會文化、政治、經(jīng)濟(jì)等各方面結(jié)構(gòu)的一種歷史性變革，而且是農(nóng)村空間布局的重新調(diào)整。說的大點(diǎn)，是農(nóng)村山河的再造，這是比家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制更大的變動，觸及農(nóng)村的方方面面。這樣的話，意味著它不僅僅是一個資源配置的問題，而且是涉及生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的大問題，這樣的歷史性變革，它帶來的優(yōu)越性、好處是什么？它會造成的問題是什么？需要做一個分析。

　　“50多萬個村莊消失，產(chǎn)權(quán)確權(quán)、組織的發(fā)育要重新考慮。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，過去形成一整套正式的制度和非正式制度的安排都要打亂了，這方面的問題必須要慎重”，張曉山認(rèn)為，這個過程必須是漸進(jìn)的，切不可操之過急。為什么目前地方這么熱衷？關(guān)鍵是土地的增值收益，關(guān)鍵是國有土地使用權(quán)、出讓金收益帶來幾萬億的資本，吃飯靠財政，發(fā)展靠賣地，這個是根本的動力。

　　張曉山認(rèn)為，定指標(biāo)，下任務(wù)，最后必然出現(xiàn)一種運(yùn)動式的東西。黨和政府的許多政策確確實實考慮到人民的利益，而且很多政策是做得很好的。但是，上面政策到下面往往扭曲，會出現(xiàn)不希望看到的結(jié)果�！案愕煤檬侵袊胶拥闹卦欤愕貌缓檬菍χ袊r(nóng)民剩下這點(diǎn)土地一個最徹底的剝奪，對中國農(nóng)民資產(chǎn)最后一次再分配，這個地都復(fù)墾了，基本上沒有念想了。實際上是把農(nóng)民的發(fā)展權(quán)廉價地拍賣了�！�

　　以后怎么做鄉(xiāng)村格局規(guī)劃，張曉山認(rèn)為，首先應(yīng)該對中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)未來人口結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式有一個基本判斷。在未來十幾年、幾十年內(nèi)，中國不可能出現(xiàn)像歐美、澳大利亞那樣的大農(nóng)場，未來很長時間內(nèi)要實現(xiàn)70%-80%的城鎮(zhèn)化率也還有幾億農(nóng)民，未來中國農(nóng)村人口一億，專業(yè)農(nóng)民三千萬，那七千萬怎么辦？中國少數(shù)專業(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場和大量的小規(guī)模農(nóng)戶、生存農(nóng)戶并存的情況下，農(nóng)村的格局是什么樣，未來農(nóng)村空間布局和我們整個城鎮(zhèn)的布局怎么樣，農(nóng)民到底有什么樣的需求，是需要上樓還是多元化，能夠滿足庭院經(jīng)濟(jì)使他生活能夠自給，還是能夠有富裕的生活。像這種格局下，不能光考慮樓房，考慮專業(yè)大戶搞農(nóng)莊，還要考慮幾億小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的需求，這部分人往往是農(nóng)村最弱勢的，這一部分人未來的發(fā)展問題，怎么能分享到城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利，這是一個需要認(rèn)真討論的問題。