許英劍/圖

　　“城中村”是具有城鄉(xiāng)二元情景的地域空間，是游離于城市主體社會之外的“曾經被遺忘的灰色地帶”。隨著城市化的推進，“城中村”逐漸成為土地、治安等問題的焦點和主要空間障礙，對其進行改造十分必要。

　　按照城中村改造主導者類型來分，我國城中村改造有三種模式：政府主導型、開發(fā)商主導型和村組織主導型。目前，一地方采取的政府主導型“城中村”改造模式，堅持“政策引導、市場運作、規(guī)劃先行、依村定策、明算明補、讓利于民”的原則，鼓勵房地產開發(fā)企業(yè)、城區(qū)人民政府、農村集體經濟組織積極參與。一般的研究往往把政府作為整體利益主體與市場、村級組織、本地居民與外來人口等其他利益主體進行分析，但忽視了在具體過程中地方政府系統內部行為也是影響“城中村”改造進程的主要因素。筆者通過調研，發(fā)現“城中村”改造中的政府行為存在一些困境，主要表現為：

　　政府行為主導與協調問題�！俺侵写濉备脑焐婕叭壵ㄊ小^(qū)、街道）的多個職能部門，是一種集體合力行為。但由于常規(guī)的職能分工和臨時性的工作安排，“城中村”改造主導權歸屬較為復雜，涉及保障性住房由房管部門主導，棚戶區(qū)改造由專門的棚改辦負責，新型農村社區(qū)建設又由農辦具體負責，各個部門實施城中村改造的政策依據不同和資源差異，導致政策標準、工作程序區(qū)別明顯。不同主導部門利益訴求、目標、激勵與約束的區(qū)別，導致補償標準等差異較大，加劇了改造難度。地方政府在科層“體制內”通過自上而下“組織化動員”的“行政壓迫”方式來動員各個部門推動“城中村”改造，不同層級、不同部門之間存在的“自治區(qū)”現象，讓政府有關制度的產生或執(zhí)行過程成為不同部門之間“討價還價”的利益競爭過程，影響地方政府城中村改造目標的實現。

　　政策的整體性與支撐體系問題�！俺侵写濉备脑焐婕暗酵恋�、規(guī)劃、戶籍、社保、公共服務等諸多層面，它們之間是一個相互支撐的政策體系，某一方面如土地調整置換政策不健全或配套政策缺失，就會導致政策實施的“木桶效應”，極大地影響著“城中村”改造的進展。另外，政策的執(zhí)行主體是各個部門及街區(qū)，它們之間的主導與協調問題使得政策執(zhí)行過程中產生結構性摩擦力，政策被有選擇地執(zhí)行、變通執(zhí)行和延時執(zhí)行，造成政策的整體性、綜合性治理效果大大降低。

　　公共服務行為缺失。在“城中村”改造過程中，是以城市為模板的“完全的城市化”還是有選擇地保留“村落集體性”是難以抉擇的問題。城中村改造之后的社區(qū)發(fā)展面臨著從“農村”到“城市”的轉型，集體土地被征用后沒有長遠規(guī)劃，缺乏支撐村級集體經濟發(fā)展的項目，沒有主要經濟收益來源，必將使村集體管理組織逐步退出經濟主體地位，對失地農民未來生存與發(fā)展帶來不利影響。失地農民盡管獲得了數額不小的補償款，但未來生計的可持續(xù)改善仍是需要政府關注的問題，乃至發(fā)揮兜底作用的社會保障，地方政府的研究、規(guī)劃和政策制定仍處于缺位狀態(tài)，大多只是宏觀性的指導意見，缺乏具體的政策。

　　地方政府改革創(chuàng)新動力不足。目前農村產權制度改革是解決“三農”難題、深化統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的關鍵性改革，是關乎長遠、艱巨復雜的社會系統工程。從實踐來看，地方政府農村產權制度改革每走一步，都會碰到制度上的“雷區(qū)”，壓縮了地方政府農村產權制度改革的彈性空間。除此之外，地方政府在城市配套費和土地出讓金等稅費改革及其他方面改革創(chuàng)新動力不足，導致“城中村”改造遺留問題不少。

　　要從根本上解決這些問題，必須進行行政體制改革，理順政府部門關系和層級關系，這是一項長期任務。具體來講，可采取以下措施：

　　建立“城中村”改造的多部門合作運動治理機制�！俺侵写濉备脑炷繕说膶崿F既不能依靠互相隔離的政府部門，也不能依靠設立新的“超級部門”（農辦、棚改辦等機構的困境也說明了這一點），而是圍繞特定的政策目標，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門運動式合作治理，讓分化的部門重新黏合在一起，同時配備強大的正面與負面激勵措施，嚴格管控各部門、各層級行動空間，讓部門資源、利益、政策整合于“城中村”改造任務之中。

　　上下一體化合力共治“城中村”改造。在公共政策制定過程中，廣泛參與的公共政策有兩個優(yōu)勢，即“讓參與者各方有利可圖、追求利益是合規(guī)的且可以執(zhí)行的”。地方性“城中村”改造政策的出臺不僅需要爭取上級政府授權的政策空間，而且需要政府各部門、各層級、村莊組織及農民的廣泛參與，最大范圍內整合各方利益，明晰各方所能整合的資源，尋找合作空間，彼此知曉其他各方的政策難點與資源困境，制定政策執(zhí)行時間表，強化執(zhí)行公開，減少政策的有選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行和延時執(zhí)行的可能性。

　　嘗試公共服務的合作化供給。在“城中村”改造中，“農民身份轉換后并不想失去作為農民的政策優(yōu)勢權力”是一個客觀事實，政府財力不足也是一項事實，那就必須讓村級組織及農戶承擔起一定的義務，公共服務供給是一條合適的選擇。傳統觀點認為政府是公共服務生產和提供的唯一主體，但在倡導治理理念的當今，公共服務的生產者和提供者是可以分離的。政府與村集體合作共治村莊公共事務是一項有效的短期策略，既可以保證村民已有福利、政策優(yōu)惠持續(xù)享受，又可以實現城市公共服務的有效供給。

　　轉變政府改革創(chuàng)新邏輯。我國改革已經進入攻堅期和深水區(qū)，要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，勇于變革創(chuàng)新。地方政府在“城中村”改造中要勇于創(chuàng)新，敢于探索，除了模仿其他地方政府行為避免合法性危機之外，還應該尋求上級授權許可、把握相關政策的彈性空間等，在土地產權、稅收優(yōu)惠方面等進行創(chuàng)新，從而破解政府行為困境。

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