消除制約農(nóng)村土地資源有效利用的體制機(jī)制障礙，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，而且事關(guān)釋放我國經(jīng)濟(jì)增長潛能和推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

        最近，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》（以下簡稱《意見》），以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，對新時代深化經(jīng)濟(jì)體制改革作出了全面部署，對推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革也提出了明確要求。

        土地是農(nóng)村最重要的資源。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，從2017年開始，歷時3年，基本完成了全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，清查核實(shí)集體土地資源65.5億畝，占國土面積的45.5%。如何按《意見》要求加大改革力度，消除制約農(nóng)村土地資源有效利用的體制機(jī)制障礙，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，而且事關(guān)釋放我國經(jīng)濟(jì)增長潛能和推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

        完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度

        《意見》強(qiáng)調(diào)，落實(shí)農(nóng)村第二輪土地承包到期后再延長30年政策，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。這是未來深化農(nóng)村承包地制度改革的根本遵循。一方面發(fā)出了“穩(wěn)”的信號，就是在第一輪15年、第二輪30年的基礎(chǔ)上，第三輪再延長30年，累計長達(dá)70年，兌現(xiàn)了長久不變的承諾。另一方面明確了“變”的取向，就是以“三權(quán)分置”應(yīng)對承包期內(nèi)已經(jīng)和將要發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化。這些變化包括承包戶分化程度不斷提高，越來越多的承包戶不再經(jīng)營承包地，需要將承包的土地轉(zhuǎn)讓或出租出去；部分農(nóng)戶或外來投資者需要連片的、成規(guī)模的土地資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；土地經(jīng)營收入在農(nóng)民收入來源中的重要性大幅下降，2019年全國農(nóng)民人均可支配收入中種植業(yè)經(jīng)營凈收入僅占17.1%。承包地承載的就業(yè)功能逐步被工業(yè)化城鎮(zhèn)化創(chuàng)造的非農(nóng)就業(yè)替代，承包地承載的生計保障功能逐步被養(yǎng)老、低保等社會保障替代，承包地的要素功能逐步彰顯。

        順應(yīng)這些結(jié)構(gòu)性變化，完善“三權(quán)分置”制度是必由之路。第一，落實(shí)集體所有權(quán)應(yīng)做到張弛有度。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，應(yīng)維護(hù)其對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，包括依法發(fā)包集體土地的權(quán)能，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地的權(quán)能，對承包戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為的權(quán)能。維護(hù)農(nóng)民集體對承包地的這些權(quán)能，不僅是體現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能、防止所有權(quán)虛置的需要，而且也是發(fā)揮集體所有制優(yōu)勢、防止土地閑置浪費(fèi)的需要。但應(yīng)注意的是，落實(shí)集體所有權(quán)應(yīng)把握好度，防止以集體的名義干預(yù)承包戶的生產(chǎn)經(jīng)營、強(qiáng)迫承包戶退回或流轉(zhuǎn)承包地。

        第二，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)應(yīng)明確出發(fā)點(diǎn)。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，應(yīng)保障農(nóng)戶承包集體土地的權(quán)利，維護(hù)承包戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。在不同發(fā)展階段，承包權(quán)對農(nóng)戶的重要性不同，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的政策著力點(diǎn)也應(yīng)調(diào)整完善。隨著部分農(nóng)戶就業(yè)和收入對承包地的依賴程度降低，他們退出承包地的條件逐漸成熟，應(yīng)探索市場化的退出機(jī)制，引導(dǎo)這種類型的承包戶在自愿前提下以合理的價格退出承包權(quán)。同時，要防止強(qiáng)迫農(nóng)戶以退出土地承包權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件。

        第三，放活土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)�！叭龣�(quán)分置”的核心要義，是在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利、流轉(zhuǎn)合同到期后同等條件下優(yōu)先續(xù)租的權(quán)利、再流轉(zhuǎn)和設(shè)定抵押的權(quán)利等。唯有如此，方能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的預(yù)期，激勵他們對農(nóng)業(yè)進(jìn)行長期投資。

        探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”辦法

        《意見》指出，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，深化農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。這是順應(yīng)社會變革、回應(yīng)社會訴求作出的重大改革決策。一方面，隨著農(nóng)村人口整家進(jìn)城增多，在城市居住和生活的穩(wěn)定性提高，他們在農(nóng)村的住房長期閑置，有些只是春節(jié)回來住幾天，有些甚至常年無人居住和打理、逐漸坍塌毀損，既造成資源浪費(fèi)，又影響村容村貌。每年春節(jié)之后一段時期，就會出現(xiàn)大量自媒體文章討論這一現(xiàn)象。另一方面，部分城鎮(zhèn)退休老人希望到農(nóng)村居住生活，部分城鎮(zhèn)居民希望到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)，部分城鎮(zhèn)家庭希望周末在周邊農(nóng)村有個穩(wěn)定的休閑度假去處。無論是農(nóng)民進(jìn)城，還是市民下鄉(xiāng)，都是人民日益增長的美好生活需要。只有深化農(nóng)村宅基地制度改革，才能使這種美好生活需要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

        目前，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性較低，外遷的集體經(jīng)濟(jì)組織成員缺乏順暢的退出通道，外來的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員缺乏順暢的進(jìn)入通道，需要采取突破性舉措加以改變�？偟乃悸窇�(yīng)當(dāng)是：“三權(quán)分置”、差別賦權(quán)；立足存量、先房后地；保障居住、拒絕投機(jī)�！啊�三權(quán)分置’、差別賦權(quán)”就是在落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，著力放活農(nóng)民房屋和宅基地的使用權(quán)，賦予所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)不同的向外部人員流轉(zhuǎn)的空間。“立足存量、先房后地”就是停止宅基地的福利分配、著力提高存量農(nóng)房和宅基地的利用率，優(yōu)先擴(kuò)大現(xiàn)有農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間、穩(wěn)慎擴(kuò)大宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間�！氨Ｕ暇幼�、拒絕投機(jī)”就是擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的出發(fā)點(diǎn)，是滿足外來的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的實(shí)際居住需求，同時要防止資本圈地和游資炒作，防止將城市的房地產(chǎn)泡沫蔓延到鄉(xiāng)下，真正做到住而不炒。

        建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

        《意見》強(qiáng)調(diào)，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。這一要求是對黨的十八屆三中全會《決定》相關(guān)部署的延續(xù)和深化，是提高農(nóng)村存量建設(shè)用地使用效率的必然要求。根據(jù)以前相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織直接使用或者以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營與外來資本共同興辦企業(yè)；除因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。新修正后的《土地管理法》廢除了這些規(guī)定，下一步改革更多是技術(shù)層面的探索。

        按《意見》要求，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革，應(yīng)在以下方面努力：一是探索異地入市途徑。在一些地方，歷史形成的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，乃至存量集體公益性建設(shè)用地，空間上高度分散，配套設(shè)施條件差，就地入市難以彰顯其市場價值�？煽紤]以縣域為單元，選擇區(qū)位和配套條件較好的地區(qū)建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，通過等量置換的方式，把分散的存量建設(shè)用地集中起來，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)異地入市。二是探索擴(kuò)大土地使用權(quán)入市的用途。根據(jù)試點(diǎn)期間集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方案，入市后的用途已很廣泛，包括工礦倉儲、商業(yè)服務(wù)等，爭論的焦點(diǎn)是集體土地入市后能否用于建設(shè)商品住房。為規(guī)避這個爭論，有關(guān)部門又提出了利用集體土地建設(shè)只租不售的“租賃住房”。

        根據(jù)目前相關(guān)操作辦法，在利用集體土地建租賃住房的情形中，土地使用權(quán)是否能夠發(fā)生轉(zhuǎn)移，并沒有明確規(guī)定�？紤]到集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)的能力有限，可考慮明確規(guī)定集體土地使用權(quán)可以通過出讓的方式用于建設(shè)租賃住房、乃至共有產(chǎn)權(quán)房。三是探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的新途徑。應(yīng)允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人以多種途徑再轉(zhuǎn)讓、再租賃土地使用權(quán)，包括以出讓方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)上市。四是探索集體公益性建設(shè)用地入市方式。參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市辦法，盤活集體公益性建設(shè)用地資源。五是探索增量集體建設(shè)用地入市辦法。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)，可以不經(jīng)國家征收的集體土地，應(yīng)允許土地所有權(quán)人通過出讓、租賃、入股等方式交由單位或者個人使用。這應(yīng)與土地征收制度改革統(tǒng)籌進(jìn)行，避免直接入市所獲收益與征地補(bǔ)償收入之間差距過大。

        守住農(nóng)村土地制度改革的底線

        深化農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革，雖然各自的著力點(diǎn)有所不同，遇到的實(shí)際問題五花八門，但主要風(fēng)險點(diǎn)是相同的，需要守住的底線也是相同的。必須堅守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，確保農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不降低。必須堅持用途和規(guī)劃管制，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。必須合理分配土地增值收益，既要充分保障土地權(quán)利人的利益，又要兼顧全社會整體利益。

        （作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員）