改革公共財(cái)政 兼顧效率與公平

　　我們應(yīng)該通過增加公共品的提供，增加政府在教育、醫(yī)療和社會(huì)福利等方面的支出，來讓更多的人享受改革發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

　　20多年來，財(cái)政在促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要作用。然而，新時(shí)期又出現(xiàn)貧富差別拉大、環(huán)境污染加劇等問題，它們都需要通過改革財(cái)政體系來解決。財(cái)政改革，一方面要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展；另一方面，要讓全體人民享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

　　我國(guó)稅制的特征

　　一是消費(fèi)型稅收構(gòu)成我國(guó)稅收的主體。增值稅是我國(guó)最大稅種，2014年，增值稅占總稅收收入的25.9%，營(yíng)業(yè)稅占14.9%，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅（特殊商品）占7.5%，凈進(jìn)口消費(fèi)稅和增值稅減去出口增值稅退稅占2.6%。所有這些稅收加總，占稅收總收入的50.9%。生產(chǎn)者和經(jīng)銷商把這些稅收轉(zhuǎn)嫁到商品和勞務(wù)的價(jià)格上，高收入者混入低收入者，承受一樣的價(jià)格和稅收。所以，相對(duì)于收入，低收入者稅率就高于高收入者。

　　二是累進(jìn)的個(gè)人所得稅在稅收中比重很小，不少直接稅種缺位。2014年，我國(guó)個(gè)人所得稅僅占總稅收收入的6.2%，企業(yè)所得稅占總稅收收入的20.7%。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，2011年，美國(guó)個(gè)人所得稅占總稅收收入的份額為48.1%，德國(guó)為37.4%，英國(guó)為34.6%，法國(guó)為29.3%，匈牙利為20.8%，俄羅斯為14.8%。我國(guó)沒有個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅、資本利得稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等直接稅，財(cái)產(chǎn)稅存在于所有發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家。美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅收入占總稅收收入和占GDP的份額，分別為16.1%和3.1%，法國(guó)分別為17.2%和4.6%，英國(guó)分別為14.2%和4.2%。

　　許多研究表明，與個(gè)人所得稅相比，消費(fèi)型稅收能刺激儲(chǔ)蓄和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即所得等于消費(fèi)加儲(chǔ)蓄，所得稅等同于向消費(fèi)和儲(chǔ)蓄二者征稅，消費(fèi)稅使得儲(chǔ)蓄免于征稅，結(jié)果將提高儲(chǔ)蓄。幾十年來，我國(guó)的儲(chǔ)蓄率和投資率在不斷增高。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，投資占我國(guó)GDP的份額，在1980年為34.8%，1990年為34.0%，2000年為33.9%，2005年為40.5%，2010年為47.2%，2014年為45.9%。

　　在刺激儲(chǔ)蓄的同時(shí)，消費(fèi)稅主導(dǎo)的稅收體系不鼓勵(lì)消費(fèi)。我國(guó)的總消費(fèi)（家庭和政府）支出規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，消費(fèi)總支出占GDP的份額在1980年為65.5%，1990年為63.3%，2000年為63.7%，2005年為54.1%，2010年為49.1%，2014年為51.4%。

　　我國(guó)的稅收體系是經(jīng)濟(jì)效率導(dǎo)向的，不利于收入再分配。某種意義上，我國(guó)現(xiàn)行稅制正是許多美國(guó)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議該國(guó)進(jìn)行稅改的方向，我們?cè)谔岢黾又苯佣悾ㄈ鐐�(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅）的比重，而他們?cè)诤粲鯗p少直接稅的比重，增加間接稅（如消費(fèi)性稅收）。當(dāng)然，我們的國(guó)情與西方不同，美國(guó)的儲(chǔ)蓄率很低，中國(guó)儲(chǔ)蓄率很高；美國(guó)所得稅占比高，中國(guó)消費(fèi)型稅收占比高。

　　我國(guó)財(cái)政支出體系的特征

　　一是財(cái)政支出偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。改革開放初期我們就意識(shí)到，過去在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上支出太多，在人民生活方面欠了賬。這些年來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支的比例在降低，但相比其他國(guó)家仍然很高。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，2011年，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的支出規(guī)模為32.1%，法國(guó)為6.3%，德國(guó)為7.8%，美國(guó)為9.6%，日本為7.2%，新加坡為15.4%，波蘭為13.4%，捷克為16.9%。

　　政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的大量支出，促使許多大型的基礎(chǔ)設(shè)施建成，比如，近20年間，我國(guó)建成大量高速公路、高速鐵路、地鐵、橋梁、機(jī)場(chǎng)和港口；最令人驚嘆的，莫過于高速公路的快速發(fā)展——1990～2011年，我國(guó)高速公路里程的年均增長(zhǎng)率為24.5%。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無疑是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。

　　二是公共消費(fèi)品提供不足，教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資不夠。多年來，我們的政府在醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)設(shè)施、娛樂、文化等方面的支出較少。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2014年，醫(yī)療健康方面政府支出（其中包括政府主導(dǎo)的醫(yī)療保險(xiǎn)）占政府總支出的比例，德國(guó)為19.6%，新加坡為14.1%，美國(guó)為21.3%，日本為20.3%，智利15.9%，捷克為14.9%，泰國(guó)23.2%，印度5%，中國(guó)為10.4%。近年來，我國(guó)政府的教育支出增長(zhǎng)很快，2012年占總支出的16.9%，占GDP的4.1%，但仍然低于5%的世界平均水平。

　　三是公共資源分配有失公平。公共資源在地區(qū)間分配不均，在城市和鄉(xiāng)村之間分布不均，在不同人群之間也分布不均。在城市化進(jìn)程中，我們還沒有解決好人的城市化問題，大量農(nóng)民工不能在城里扎下根來，其子女不能正常享受城里兒童一樣的義務(wù)教育，很多成了留守兒童，出現(xiàn)嚴(yán)重問題。

　　可見，我國(guó)的財(cái)政支出體系也是利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，而非利于再分配。經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)的財(cái)政支出體系，加上長(zhǎng)期的擴(kuò)張性財(cái)政政策，使我國(guó)投資增加、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

　　我國(guó)財(cái)稅體系面臨的挑戰(zhàn)

　　一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)仍很艱巨。我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量雖已列世界第二，但人均收入還不高，據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2014年，我國(guó)人均GDP為7590美元，墨西哥為10325.6美元，俄羅斯為12735.9美元，美國(guó)為54629.5美元，新加坡為56284.3美元，挪威為97299.6美元——我國(guó)人均收入趕上發(fā)達(dá)國(guó)家還需很長(zhǎng)時(shí)間，人均財(cái)富趕上富國(guó)需更長(zhǎng)時(shí)間。我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市化的需要，這方面包括城市道路、停車設(shè)施、燃?xì)夤艿�、供水排水系統(tǒng)、健康運(yùn)動(dòng)設(shè)施、公共綠地等。發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問題的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是中心，我們的財(cái)政體系必須有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　二是貧富差別大。這些年來，我國(guó)的基尼系數(shù)在增加。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2010年，中國(guó)基尼系數(shù)為42.1% ，芬蘭為27.7%，日本為32.1%（2008年），印度為33.9%（2009年），波蘭為33.2%，印度尼西亞為35.6%，美國(guó)為40.5%，俄羅斯為40.9%，墨西哥為47.16%，阿根廷為44.5%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年我國(guó)基尼系數(shù)為46.9%�；嵯禂�(shù)越高，收入越不平等，收入差別過大，會(huì)影響低收入人群的生存和發(fā)展，也會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。收入再分配是財(cái)政的重要任務(wù)之一，發(fā)達(dá)國(guó)家的貧富差別問題都是依靠公共財(cái)政來解決的。

　　如何兼顧效率和公平

　　財(cái)政改革，一方面要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展；另一方面，要讓全體人民享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在稅制方面，應(yīng)該加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管，使其發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。我國(guó)個(gè)人所得稅最高邊際稅率為45%，比美國(guó)的39%和英國(guó)的40%還高，所以，我們提高個(gè)人所得稅在總稅收中的份額，必須在擴(kuò)大稅基上下功夫。另外，要增加資源稅率，保護(hù)資源，提高資源利用效率；設(shè)立新的稅種，如財(cái)產(chǎn)稅和資本利得稅等。

　　稅制改革短期內(nèi)很難改變我國(guó)稅制不累進(jìn)的狀況，既然如此，降低貧富差別、扶助弱勢(shì)群體、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的目標(biāo)，還須通過政府支出體系的改革來完成，它應(yīng)該從以下幾方面入手：

　　一是提供更多公共產(chǎn)品。我們應(yīng)該改善公共交通工具和設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公眾體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施，增加公園，多植樹造林，增加公共綠地，降低環(huán)境污染。低收入者更需要公共品，他們大多沒有私家車，往往買不起降低和消除污染的用品和設(shè)施，買不起環(huán)保食品，而政府支出向民生傾斜，實(shí)際上是在幫助低收入群體。

　　二是增加初等教育支出，實(shí)行十二年義務(wù)教育。教育生產(chǎn)人力資本，人力資本對(duì)個(gè)人收入的提高、國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)都很關(guān)鍵。增加政府教育投資，既有利于經(jīng)濟(jì)效率，也有利于扶貧。接受初等教育在許多國(guó)家都是強(qiáng)制的，不少國(guó)家實(shí)行十二年義務(wù)教育。在美國(guó)，從小學(xué)到高中畢業(yè)，學(xué)生不用交學(xué)費(fèi)，不用花書本費(fèi)，午餐都是政府補(bǔ)助，每天校車接送。受國(guó)家十二年免費(fèi)教育的恩惠后，民眾對(duì)社會(huì)的不滿會(huì)顯著減少。

　　三是增加醫(yī)療保險(xiǎn)支出，減輕貧困家庭負(fù)擔(dān)。提高農(nóng)村合作醫(yī)療和城市居民醫(yī)療的保險(xiǎn)水平，是解決“看病貴”的途徑之一。國(guó)家應(yīng)該相應(yīng)地加大對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，幫助低收入者加入醫(yī)療保險(xiǎn)；另外，應(yīng)該為無保險(xiǎn)的絕對(duì)貧困者免費(fèi)治病。

　　四是增加社會(huì)福利支出，讓發(fā)展成果惠及弱勢(shì)群體。比如，可以考慮以現(xiàn)金或購(gòu)物券形式，增加對(duì)低收入者的直接補(bǔ)助。增加一點(diǎn)社會(huì)福利，并不會(huì)馬上使我國(guó)變成“福利國(guó)家”，這不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而會(huì)提高整個(gè)社會(huì)的文明程度。

　　總之，我國(guó)目前的以消費(fèi)性稅收為主體的稅制有利于投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但不利于收入再分配，即有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，不利于公平。我國(guó)的財(cái)政支出也注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)民生重視不夠。目前，依靠增加稅收的累進(jìn)程度來調(diào)節(jié)收入分配，難度較大，因?yàn)閭�(gè)人所得稅的最高稅率已達(dá)45%。我們應(yīng)該通過增加公共品的提供，增加政府在教育、醫(yī)療和社會(huì)福利等方面的支出，來讓更多的人享受改革發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。（作者系北大國(guó)家發(fā)展研究院教授、中國(guó)公共財(cái)政研究中心主任）