黨的十八大提出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和目標(biāo)任務(wù)，十八屆三中全會明確了生態(tài)文明體制改革的主要任務(wù)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），進(jìn)一步要求加快建立生態(tài)文明法律制度。從黨的十八大、十八屆三中全會，再到四中全會，我們黨分別從建設(shè)、改革、法律3個維度，一步步深化了對生態(tài)文明的認(rèn)識，明確提出了生態(tài)文明的建設(shè)任務(wù)、改革任務(wù)、法律任務(wù)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會《決定》精神，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)我們美麗的家園，保障人民群眾身體健康。

　　一、充分認(rèn)識用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重大理論意義和實踐意義

　　《決定》提出“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，雖然是短短一句話，但內(nèi)涵十分豐富，深刻闡述了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的根本在于法律制度。過去，人們把生態(tài)環(huán)境問題當(dāng)作一個技術(shù)性的問題，認(rèn)為是一個發(fā)展問題，以為生態(tài)環(huán)境問題會隨著發(fā)展自然解決�，F(xiàn)在，我們認(rèn)識到，生態(tài)環(huán)境問題不僅是一個技術(shù)性問題、發(fā)展問題，更是一個體制問題、法律問題。

　　人的生存發(fā)展，既需要吃的農(nóng)產(chǎn)品、穿的和用的工業(yè)品，更需要清新空氣、清潔水源、舒適環(huán)境、宜人氣候。這就是生態(tài)產(chǎn)品。過去，一方面生態(tài)環(huán)境良好，空氣清新、水源清澈，另一方面，在吃不飽、穿不暖的時代，人們不會關(guān)注生態(tài)產(chǎn)品。但在資源短缺、生態(tài)退化、環(huán)境惡化、氣候變化、災(zāi)害頻發(fā)的當(dāng)代，清新空氣、清潔水源、舒適環(huán)境、宜人氣候越來越成為人們生活的必需品。用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，本質(zhì)上就是用法律保障人們享用生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)利，就是保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。權(quán)利是法律授予的，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)人們生態(tài)產(chǎn)品享用權(quán)，必須依靠法律。

　　生態(tài)產(chǎn)品從哪里來呢？森林、草原、濕地、湖泊、海洋等生態(tài)空間，是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的“耕地”或“機器”。這些生態(tài)空間，具有吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、維護(hù)生物多樣性、減輕自然災(zāi)害等功效，提供這些功效的過程就是生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。因此，保障人們享用生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)利，必須保有必要的生態(tài)空間，必須保證污染物排放不超量、不超標(biāo)。近年來頻頻光臨的霧霾，一方面說明向空氣中排放的污染物太多，超出了大氣凈化能力；另一方面是因為過度開發(fā)使能吸附污染物、凈化空氣的生態(tài)空間減少太多了。要保護(hù)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，防止向大自然超量超標(biāo)排放污染物，既要注重發(fā)揮稅收和價格等的作用，更要依靠法律，明確開發(fā)邊界和生產(chǎn)底線。

　　生態(tài)產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)空間具有公共產(chǎn)品屬性。這些生態(tài)空間不僅是我們當(dāng)代人所有的，也是我們的后代的，是我們的子孫的。不能為了當(dāng)代13億中國人，就不顧未來幾十億、幾百億中華民族子孫后代的生存發(fā)展，不能為了追求當(dāng)代人更幸福，就損害后代人生存發(fā)展的權(quán)利。由于子孫后代不能為自己講話，所以當(dāng)代人必須替他們講話，法律必須包含我們對后代的責(zé)任。生態(tài)空間具有不完全產(chǎn)權(quán)屬性，即使你擁有這片森林、這條河流的所有權(quán)，也不能盡情揮霍，任意改變用途，可以擁有所有權(quán)，可以處置，賣給別人，但不能為了自己獲取收入任意改變用途。盡管很多國家土地、森林是私人所有的，但也要嚴(yán)格依據(jù)法律以及配套的空間規(guī)劃等進(jìn)行用途管制。唯有法律才能作出這種產(chǎn)權(quán)界定和用途管制的制度安排。

　　二、牢牢把握用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本要求

　　用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，要解決秉持什么理念，采取什么價值取向來建立生態(tài)文明法律制度問題�！稕Q定》按照問題導(dǎo)向原則，針對我國生態(tài)文明法律制度存在的突出問題，重點強調(diào)了三個基本要求。

　�。ㄒ唬┮行Ъs束開發(fā)行為

　　生態(tài)環(huán)境的破壞，是人類對自然無度無序沒有底線開發(fā)的結(jié)果，矛盾的主要方面在人，不在自然。建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)鍵要糾正人的行為，從征服自然、損害自然、破壞自然，轉(zhuǎn)向尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。生態(tài)文明的法律制度，包括立法、執(zhí)法、司法的出發(fā)點都應(yīng)放在如何約束和調(diào)整人的行為上。如果法律的立足點僅是大而化之地說為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康，為了防止某種自然現(xiàn)象的發(fā)生，為了加強政府對某類自然資源的管理，而不是從源頭上約束人的開發(fā)行為，也就難免對自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

　　生態(tài)文明與工業(yè)文明的區(qū)別在于，生態(tài)文明不是事后治理，而是源頭防止，不是出了問題再來補救，而是破壞自然的事情根本就不做。從源頭上看，生態(tài)不文明，或人類不想要或力圖減少的東西有：碳、污染物、垃圾、洪水、地質(zhì)災(zāi)害、地面沉降、沙塵暴、水土流失、沙漠化、荒漠化、生物物種減少等。這些現(xiàn)象，如果我們?nèi)祟惒蛔觯行┚筒粫a(chǎn)生，如果做得對，程度就會減弱。比如，若要減少污染物排放，就要減少資源消耗量，就要減少浪費和過度消費，減少低壽命建筑和基礎(chǔ)設(shè)施；若要減輕洪水，減少徑流量，減少地質(zhì)災(zāi)害，就要控制開發(fā)強度，減少水泥覆蓋的面積；若要減少地面沉降，就要減少地下水超采；若要減少沙塵暴，減少水土流失和沙漠化荒漠化，就要減少對山體森林濕地湖泊草原河流的濫采濫開，等等。所以，我們要建立的生態(tài)文明法律制度，首先必須是一個有效約束人的不當(dāng)開發(fā)行為的法律制度。

　　當(dāng)前亟待用法律有效約束的開發(fā)行為，主要是盲目開發(fā)、過度開發(fā)、無序開發(fā)。要有效約束那些違背自然規(guī)律、對自然生態(tài)造成破壞并最終引致自然災(zāi)害的盲目開發(fā)。如在那些山勢險峻、溝谷深切、巖層軟弱的地方建設(shè)城鎮(zhèn)、搞工業(yè)開發(fā)區(qū)，開山修路、切坡建房、排放廢水、堆載廢渣，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，年復(fù)一年地防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后重建。如填湖造地、劈山造地，不顧條件截水調(diào)水，“跑馬圈水”等。要有效約束那些超出資源環(huán)境承載能力的過度開發(fā)。我國很多城市密集區(qū)，開發(fā)強度已經(jīng)過高，一些城市甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市病。如果不從根源上控制開發(fā)強度，繼續(xù)拓展經(jīng)濟中心、工業(yè)基地、商貿(mào)物流中心、交通樞紐、教育中心、研發(fā)基地、醫(yī)療中心等功能，也就堵不住人口的蜂擁而入，也難免道路擁擠不堪、資源不堪負(fù)重、霧霾頻頻光臨等。很多生態(tài)脆弱的區(qū)域，可以做到“一方水土養(yǎng)一方人”，但做不到“一方水土養(yǎng)富一方人”，因為無法承載過量的生產(chǎn)和過度的開發(fā)。超載過牧容易造成草原退化沙化；超采地下水容易造成地面沉降；劈山造田容易造成石漠化和水土流失；等等。要有效約束那些切斷自然生態(tài)和經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系的無序開發(fā)。山水林田湖是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是一個生命共同體。若破壞了山，砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，水土流失、溝壑縱橫，地就變成了沒有養(yǎng)分的不毛之地。人口、經(jīng)濟、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、工廠、城市等，在一定尺度的空間是一個相互催生需求和提供供給的經(jīng)濟系統(tǒng)。若到處都有工業(yè)區(qū)，則形成產(chǎn)業(yè)鏈并具有集聚經(jīng)濟的就會少；若到處都建新城新區(qū)，則形成“入門人口”并具備完備公共服務(wù)城市功能的就會少。為此還要到處都建污水處理廠、垃圾填埋場，到處都拉高壓電網(wǎng)，到處都建高速公路、高速鐵路，等等。這樣，國土空間被切割得七零八碎，而很多地方卻沒有集聚效應(yīng)，沒有人氣，收不回投資，浪費了土地，山水林田湖也會受到損害。

　�。ǘ┮龠M(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展

　　生態(tài)文明，本質(zhì)上是一個發(fā)展方式問題，是用什么辦法、靠什么途徑實現(xiàn)發(fā)展、做大蛋糕的問題。生態(tài)文明不僅僅是防治污染物，生態(tài)文明也不是不發(fā)展，而是要用綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的方式實現(xiàn)發(fā)展，從而從源頭上減少污染物產(chǎn)生和排放。因此，生態(tài)文明的法律制度，不僅要求資源環(huán)境方面的法律要實現(xiàn)從改造自然轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ъs束人的開發(fā)行為，也要求經(jīng)濟方面的法律要實現(xiàn)從促進(jìn)加快發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

　　綠色發(fā)展是從人與自然關(guān)系角度提出的，其本質(zhì)要求是人類在追求物質(zhì)財富、社會福祉、社會公平的同時，要減少對自然的傷害，在尊重自然、保護(hù)自然，在資源環(huán)境可承載、資源可更替再生的基礎(chǔ)上實現(xiàn)發(fā)展。綠色發(fā)展的3個要求是：一要提高效率，降低資源和自然的消耗強度。我國現(xiàn)在正在大力推行的降低單位GDP能源消耗強度和二氧化碳排放強度就屬于這一意義上的綠色發(fā)展。二要控制總量，就是在總量上減少資源或自然的消耗，經(jīng)濟增長必須控制在自然承載能力之內(nèi)，當(dāng)經(jīng)濟增長超出資源和自然消耗總量底線時，增長速度要讓位于保護(hù)自然。我國已經(jīng)或開始實行的控制能源消耗總量、耕地保護(hù)紅線、水資源總量控制、生態(tài)紅線等都是這一意義上的綠色發(fā)展。三要體現(xiàn)公平，就是人類對自然的消耗要體現(xiàn)公平性，讓更多的人享用自然消耗帶來的社會福利，保證每一個人特別是貧困人口具有公平享用自然的權(quán)利。這一意義上的綠色發(fā)展，對我國來講是今后面臨的重大挑戰(zhàn)，必須同步建立生態(tài)補償制度。

　　循環(huán)發(fā)展主要是從資源利用方式的角度提出的。就是改變資源流程上的“資源—產(chǎn)品—廢棄物”這種單向線性模式，按照減量化、再利用、資源化原則，形成“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”這種反饋循環(huán)模式，實現(xiàn)資源高效利用，從而減少污染物，減少對自然的損害。

　　低碳發(fā)展主要是從能源角度提出的。就是要最大限度提高能源的生產(chǎn)率，提高碳的生產(chǎn)力，在發(fā)展的同時盡可能減緩氣候變化的負(fù)面影響。要盡可能減少高碳的化石能源使用，促進(jìn)清潔化，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)品、低碳城市、低碳交通等。

　　（三）要強化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本

　　這是建立生態(tài)文明法律制度的一個重要理念，同有效約束開發(fā)行為的思想一脈相承，也是對立法、執(zhí)法、司法、守法的要求。生態(tài)環(huán)境問題的主要責(zé)任方在人，而不在自然，主要在生產(chǎn)者，而不在消費者。所以，要依靠法律促進(jìn)生產(chǎn)者樹立生態(tài)文明理念，法律要對生產(chǎn)者提出更多更明確的要求。執(zhí)法和司法，要按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產(chǎn)者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本。同時，要改變一罰了之的做法，對構(gòu)成犯罪的，要堅決追究刑事責(zé)任。

　　三、加快落實用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主要任務(wù)

　　《決定》同黨的十八屆三中全會確定的生態(tài)文明體制改革任務(wù)相配合，從產(chǎn)權(quán)、開發(fā)保護(hù)、生態(tài)補償、污染物防治的全過程，提出了建立生態(tài)文明法律制度的重點任務(wù)。

　�。ㄒ唬┙⒔∪匀毁Y源產(chǎn)權(quán)法律制度

　　產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟的基石。歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)性制度。改革開放以來，我們對自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了一系列改革探索，但仍存在著如中央與地方的權(quán)利界定不清和利益沖突、部分自然資源的全民所有權(quán)虛置、自然資源資產(chǎn)大量流失、“公地悲劇”屢屢發(fā)生等問題。要加快建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，授權(quán)其代表全體人民行使所有者的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，對各類全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途實行所有權(quán)意義上的統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權(quán)益。鑒于我國地域廣闊、自然資源資產(chǎn)總量巨大、資源屬性有所不同等情況，可實行中央政府和地方政府分別代表國家履行所有權(quán)人職責(zé)的體制。同時，要科學(xué)確定全民所有和集體所有各自的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等。

　�。ǘ┩晟茋量臻g開發(fā)保護(hù)方面的法律制度

　　完善這方面的法律制度，是同黨的十八大和十八屆三中全會確定的建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，堅定不移實施主體功能區(qū)制度完全一致。建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，首要任務(wù)是制定國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度。我國雖然制定了很多環(huán)境保護(hù)或污染物防治的法律，但還沒有系統(tǒng)性地保護(hù)自然生態(tài)即國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律；雖然法律已基本覆蓋所有種類的自然資源，但主要是開發(fā)利用和加強管理，沒有系統(tǒng)性規(guī)范開發(fā)行為，而各單行法一定程度上割裂了生態(tài)的系統(tǒng)性、整體性，難以達(dá)到整體保護(hù)生態(tài)的目的。正像習(xí)近平總書記指出的那樣，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞�！币凑兆匀灰�(guī)律，樹立空間均衡原則，積極調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，堅決控制開發(fā)強度，大力增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。對生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要的重點生態(tài)功能區(qū)，要實行限制開發(fā)，嚴(yán)格管制各類開發(fā)建設(shè)活動，嚴(yán)格耕地和生態(tài)空間用途管制。對各級自然保護(hù)區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等，要進(jìn)行體制整合，建立國家公園體制，依法對國家公園實行禁止開發(fā)，少量的旅游活動必須嚴(yán)格控制在不干擾自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的前提下。

　�。ㄈ┲贫ㄍ晟粕鷳B(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)

　　生態(tài)產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，不可以分割消費，很難計量每位消費者的消費量。同時，生態(tài)空間在當(dāng)代的價值可能不是很高，但對后代人的發(fā)展則具極高價值。在市場機制下，當(dāng)代市場價格不可能完全反映未來數(shù)十年甚至數(shù)百年的價值，當(dāng)代人不會為未來的高價值支付現(xiàn)期價格。另外，以生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品為主的重點生態(tài)功能區(qū)，也有利用當(dāng)?shù)刭Y源謀發(fā)展的權(quán)利，其生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品也要有回報。為此，必須通過法律制度，確立生態(tài)有價原則和生態(tài)補償機制。按照黨的十八屆三中全會精神，生態(tài)補償包括縱向補償和橫向補償�？v向補償是中央政府或省級政府通過均衡性財政轉(zhuǎn)移支付方式對重點生態(tài)功能區(qū)的補償。目前中央財政已經(jīng)開展，但依據(jù)的是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，尚無法律依據(jù)。橫向補償是由生態(tài)產(chǎn)品受益地區(qū)對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的補償，目前僅在個別地區(qū)進(jìn)行探索，但力度不大、進(jìn)度不快，原因之一也是法律依據(jù)不足，無法全面和強制性地開展。生態(tài)補償立法的缺失，已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來影響，亟待填補這一空白。要抓緊研究制定生態(tài)補償基本法，可以本著“宜粗不宜細(xì)”原則，先對基本原則、對象與范圍、類型與種類、補償方式、資金來源、基本標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，在此基礎(chǔ)上針對不同生態(tài)類型制定更可操作的單行法。

　�。ㄋ模┲贫ㄍ晟仆寥�、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)

　　我國污染防治的法律法規(guī)已經(jīng)比較健全。2014年4月，十二屆全國人大常委會審議通過了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》。同時，我國已制定了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，但這兩部單行法，存在著違法處罰力度過小、區(qū)域性和系統(tǒng)性防控考慮不多、總量控制和許可管理落后于改革要求等問題。另外，我國目前還沒有專門的土壤污染防治法�？紤]到當(dāng)前土壤、水、大氣污染十分嚴(yán)重，人民群眾反映強烈，防治任務(wù)十分艱巨。為解決加強土壤、水、大氣污染防治的法律依據(jù)問題，并更好地與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》相銜接，《決定》強調(diào)要制定完善土壤、水、大氣污染防治等法律法規(guī)。目前，《大氣污染防治法》的修改已經(jīng)列入全國人大常委會2014年立法工作計劃，《水污染防治法》的修改和《土壤污染防治法》的制定已經(jīng)列入十二屆全國人大常委會的立法計劃，要按照《決定》要求，加快推進(jìn)相關(guān)工作。我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)形成了“一法三條例”，即《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》�！逗Ｑ髢A廢管理條例》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》制定得比較早，與一些國際公約的條款和現(xiàn)行其他法律存在不銜接的問題。《海洋環(huán)境保護(hù)法》存在缺乏生態(tài)補償、總量控制、處罰偏低等問題。要按照《決定》要求，加快修訂“一法三條例”，同時啟動《海洋法》的前期研究工作。