五、以業(yè)務管轄為出發(fā)點，探索設立跨行政區(qū)劃司法管轄的體制、機制的意義，應堅持的原則、方法和步驟

　　1、探索設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的意義。

　　一是有利于加強黨中央對審判工作、檢察工作的統(tǒng)一領導。有利于凈化司法環(huán)境，確保司法機關依法獨立公正行使職權。由于我國長期以來，地方各級人民法院、人民檢察院是依地方行政區(qū)劃而設立的，在不同級別的行政區(qū)域內設立相對應的人民法院、人民檢察院。在這種體制下，人民法院、人民檢察院的人財物管理等方面都受制于地方政府，現在市場經濟條件下，由于某些地方政府基于地方利益和財政稅收，出現了對本地區(qū)的某些企業(yè)制假、售假、污染環(huán)境等違法行為實行了地方保護主義，而司法權又過度依賴于行政權，地方保護主義對司法的干擾在所難免，阻礙了司法機關的正常職能發(fā)揮，不利于人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使職權�？陀^上也削弱了黨中央對審判工作、檢察工作的統(tǒng)一領導。跨行政區(qū)劃設立人民法院、人民檢察院，在某種程度上避免了司法對同級政府的依賴，從體制機制上排除了地方保護主義對司法的干擾，為人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使憲法賦予的職權提供了組織上的保障�？梢愿佑行У乇ＷC黨的路線方針政策在人民法院、人民檢察院得到全面準確地貫徹執(zhí)行，確保人民法院各項審判任務、人民檢察院的法律監(jiān)督職能和司法改革工作沿著正確的方向發(fā)展。是加強黨對審判工作、檢察工作統(tǒng)一領導的積極改革措施。

　　二是有利于維護國家法律統(tǒng)一正確實施。有利于明晰中央和地方的事權，確保司法權的統(tǒng)一性。司法權屬于中央事權，應集中由中央或由中央授權行使。司法權條塊分割有悖司法權統(tǒng)一行使的法治要求。審判機關要能實現依法獨立審判案件，檢察機關要切實履行檢察職責，加大對執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)監(jiān)督力度，就必須從管理體制和工作機制上清除正常履職的現實障礙。由于按行政區(qū)劃設立人民法院、人民檢察院，由同級政府給予保障，出現了一些地方政府習慣于將法院、檢察院作為政府的一個職能部門來管理。為了有效扭轉部分地方黨委政府為本地區(qū)利益、違法干預司法侵害訴訟當事人利益的行為，使得地方法院大多是處于不想審、不愿判的尷尬境地，地方檢察院也大多是處于不敢查和不能查的現狀。設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院后，不僅可以解決審判人員、檢察人員工資福利的后顧之憂，而且能夠擺脫外部干擾，有效維護國家法律統(tǒng)一正確實施。有助于確保司法權的統(tǒng)一性、完整性。有助于確保司法權牢牢掌握在中央手里。

　　三是有利于合理配置司法資源，確保當事人參與司法活動的正當權益能有效的得到保障。目前我國司法實踐中仍然存在諸多法律體制機制不健全，如對政府部門濫用職權、超越職權、程序違法、不作為、亂作為等違法犯罪行為，仍缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段；對民航、水運、高速交警、海關等交通領域的公安機關缺乏專門法院的審判和專門檢察院的監(jiān)督；對鐵路法院擴大管轄的民事、行政案件尚未啟動檢察監(jiān)督等等。設立跨行政區(qū)劃人民檢察院，有利于將已存在、尚出現以及將出現的法律監(jiān)督不到位的現象一并納入管轄。設立跨區(qū)劃人民法院，可以從有利于人民群眾訴訟的原則出發(fā)確立人民法院的管轄權，建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，既可以方便人民群眾參與司法、尋求司法保護，又可以合理配置有限的司法資源，節(jié)約司法成本。

　　四是有利于化解社會矛盾、提高辦案效率。我國地區(qū)間經濟社會發(fā)展不平衡，司法資源投入與承辦案件數量存在較大差異。這種差異，有的浪費了資源，有的影響了辦案效率。司法公正固然是司法改革重要目標，但司法效率亦屬于不可或缺的改革內容。司法效率解決的是司法資源的合理配置問題。因此，根據各地經濟社會發(fā)展水平、案件數量以及人口密度等指標作為標準，設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院，既能有效解決資源分配不均的社會矛盾問題，也有利于提高辦案效率問題。

　　當前，設立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院的方向已經明確，擺在我們面前的任務就是要解決設立跨區(qū)劃法院的法律問題、原則問題、管理問題和保障問題。憲法規(guī)定，人民法院、人民檢察院由人民代表大會產生，受人民代表大會監(jiān)督，并對其負責。設立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院，也必須符合這一憲法原則。但設立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院，必然面臨法院、檢察院如何產生、法官、檢察官如何任免等現實法律問題。人民法院、人民檢察院組織法已經不能適應司法改革和發(fā)展的需要，設立跨行政區(qū)劃的司法機關將會遇到許多法律障礙，現行的相關法律多以司法機關依行政區(qū)劃設立為基礎制定，現結合新的司法改革體制機制，必須對憲法和人民法院、人民檢察院兩部組織法及其相關法律予以修訂。

　　首先是要對各級人民代表大會的職權進行完善，明確跨區(qū)域司法機關的設立原則，明確哪一級人民代表大會擁有跨區(qū)域司法機關的設立權，以及相應的司法人員任免權、經費預算管理權和監(jiān)督權等。 其次是《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》也要予以修訂。雖然兩高組織法的修訂工作已經提上日程，最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大常委會有關部門做了大量的前期研究協調工作，但由于三中、四中全會對司法體制改革又提出了新的任務和更高的要求，先要明確法院的體制、法院的類別、法院的組織，明確不同類別法院的設立原則、設立程序、法院的職權范圍等問題，在此基礎上明確類似設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的基本原則、程序以及知識產權法院的基本職權等跨行政區(qū)劃司法機關的組織問題。都需要在組織法中作出規(guī)定。必須下大力氣修改好人民法院、人民檢察院組織法并建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，為設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院等專門司法機關提供法律依據。

　　再次是修訂《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》等法律，要明確跨行政區(qū)劃司法機關的管轄、案件受理、審理程序、執(zhí)行程序等諸多具體問題。尤其是案件的管轄問題，必須明確跨區(qū)域司法機關的地域管轄、級別管轄、專屬管轄、指定管轄等管轄問題。實際上，跨行政區(qū)劃司法機關的整個司法活動程序問題都要在三大訴訟法中作出全面細致的規(guī)定，否則跨行政區(qū)劃司法機關的司法活動無法正常進行。 此外，黨如何對跨區(qū)域司法機關司法工作進行領導，也應當在相關法律里明確，跨區(qū)域司法機關的經費如何配置也要在預算法中明確。

　　同時，要按照中央的要求，實現人民法院、人民檢察院體制和工作機制的創(chuàng)新，進一步完善適合中國國情和依法治國總要求的法院、檢察院體制、法官、檢察官管理制度、經費保障機制以及對司法權的監(jiān)督機制。上述問題的改革工作，中央已經作出部署，選擇了不同地區(qū)、不同層級的人民法院、人民檢察院進行試點。下一步的關鍵任務，就是要對試點工作指導好、總結好、運用好，保障整個司法改革工作正確、有序地推進。

　　因此，在積極做好修訂法律工作的同時，為了又能使司法體制機制改革做到依法有序的推進，需要通過人大常委會向高檢、高法受權進行試點；以及各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會也要給所在的省級人民檢察院、高級人民法院受權進行試點工作。采取這樣的形式進行，既能保證試點工作的順利推進，又能為后續(xù)修訂法律積累經驗。

　　2、設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的基本原則。

　　一是堅持減少成本、方便訴訟原則。推進跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革應當堅持方便訴訟原則，即既要方便人民群眾參加訴訟活動，也要方便公安等偵查機關移送接收案件。絕不能因為搞跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革就導致人民群眾支出的訴訟成本過大，導致公安等偵查機關辦案成本加大。

　　二是堅持司法公信、基層為主原則。以基層司法機關為重點推進跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革具有一定的必然性。一是80%以上的案件都由基層司法機關辦理，在基層實行跨行政區(qū)劃司法管轄制度，有助于實現大多數案件的司法公正；二是基層司法機關分布的“距離近”現狀，有助于在院與院之間進行司法管轄整合。推進跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革，首先應在基層司法機關層面進行試點，然后，將積累的成功經驗后再穩(wěn)步進行普遍推廣。

　　三是堅持合理配置、資源整合原則。推進跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革，必須在現有司法資源的基礎上進行資源整合。一要整合司法辦案資源，將重復的司法辦案資源進行合理配置；二要整合司法行政管理資源，結合實際減少司法行政人員，將更多的人員投入到辦案工作崗位；三要整合司法物質基礎資源，盡可能充分利用現有的物質基礎資源，避免產生浪費。如兩個行政區(qū)檢察院合并后，新成立的檢察院可以依托原來的辦公場所繼續(xù)進行辦公，只能是現有辦公設施不能適應工作需要后再才能選址建新的辦公、辦案用房。

　　四是堅持因地制宜、結合實際原則。我國地域廣闊，城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間，直轄市、省會城市、計劃單列市與中小城市、縣城之間，都具有不同的情況，推進跨行政區(qū)劃司法管轄制度改革應當充分考慮到不同地區(qū)之間的經濟社會發(fā)展差異和地理環(huán)境差異，做到結合實際，穩(wěn)步推進，不搞一刀切。

　　3、設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的基本方法、步驟。

　　為了使設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的建制，穩(wěn)步有序的推進，必須分兩步進行。在第一步層面上需要做的工作是：

　　一是建議將全國34個一級（省級）行政區(qū)，除2個特別行政區(qū)（香港、澳門）外；在其中的23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市中的4個直轄市可以以上海模式和北京模式，分別成立直轄市內一個跨行政區(qū)劃的直管中級法院和一個檢察分（市）院。其余的23個省、5個自治區(qū)轄區(qū)內，應綜合本行政區(qū)域內的經濟、人口、面積的具體現狀和特殊案件所分布的實際情況酌情在本省級間（本自治區(qū)級間）分別成立2至3個跨行政區(qū)劃的直管中級法院和2至3個跨行政區(qū)劃的檢察分（市）院為宜。

　　二是建議所在的各省、自治區(qū)、直轄市，有鐵路中法、鐵路檢察分院的，就以鐵路中法、鐵路檢察分院為依托成立本行政區(qū)劃內的跨行政區(qū)劃的中級法院、檢察分（市）院；沒有鐵路中法、鐵路檢察分院的，但有鐵路基層法院、檢察院的，建議可以抽調部分優(yōu)秀人員充實到組建的跨行政區(qū)劃的法院、檢察院；既沒有鐵路中法、鐵路檢察分院的，也沒有鐵路基層法院、檢察院的個別省份，可以借鑒其他省份的做法和經驗，成立跨行政區(qū)劃法院、檢察院。

　　三是根據各省、自治區(qū)、直轄市的管轄范圍的面積、區(qū)域、距離、經濟、人口等情況綜合研判，除在本行政區(qū)劃內成立2至3個跨行政區(qū)劃的中級法院、檢察分（市）院外，建議根據工作實際需要可以成立若干個派出法庭、檢察室。

　　四是各省、自治區(qū)、直轄市分別成立的省級內跨行政區(qū)劃的直管中級法院、檢察分（市）院，所直管的基層法院、檢察院的建制模式。有鐵路基層法院、檢察院的，根據所受理的業(yè)務管轄范圍，進行調整、整合；需要增加法院、檢察院建制的一定要合理增加。在一個省內的跨行政區(qū)劃中級法院、檢察分（市）院直管的基層法院、檢察院，一般控制建制在5至7個基層法院、檢察院。根據工作需要還可以設立派出法庭、檢察室。沒有鐵路基層法院、檢察院的省份，也應按這一模式建制。

　　為了充分體現推動形成普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的新型訴訟格局和確保特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的新型訴訟格局實效落到實處，第二步需要做的工作是：

　　一是在北京設立國家跨行政區(qū)劃人民檢察院、國家跨行政區(qū)劃高級人民法院，并將23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市分別直管的跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院劃歸國家跨行政區(qū)劃人民檢察院、國家跨行政區(qū)劃高級人民法院管理，實行統(tǒng)一由中央直管模式。

　　二是如果將23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市分別直管的跨行政區(qū)劃法院、檢察院提升到中央直管，仍有困難的情況下，建議最高人民法院、最高人民檢察院按行政編序二劃分為八大行政區(qū)（即：華北地區(qū)；東北地區(qū)；華東地區(qū)；華中地區(qū)；華南地區(qū)；西南地區(qū)；西北地區(qū)；港澳臺地區(qū)）除港澳臺地區(qū)外，在七大行政區(qū)域設立派出法庭、派出檢察室（將華東地區(qū)的江西省微調到華中地區(qū)），專門受理各省、自治區(qū)、直轄市級間不宜所在的跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理的特殊案件。其具體管轄范圍是：華北地區(qū)：在北京設立派出法庭、派出檢察室管轄；東北地區(qū)：在沈陽設立派出法庭、派出檢察室管轄；華東地區(qū)：在上海設立派出法庭、派出檢察室管轄；華中地區(qū)：在武漢設立派出法庭、派出檢察室管轄；華南地區(qū)：在廣州設立派出法庭、派出檢察室管轄；西南地區(qū)：在成都設立派出法庭、派出檢察室管轄；西北地區(qū)：在蘭州設立派出法庭、派出檢察室管轄。

　　此外，在確保司法權的統(tǒng)一性上，世界上大多數國家都將司法權視為中央的事權�？梢娝痉嘁淖儽粭l塊分割的現狀，要集中由中央或由中央授權行使，司法權的統(tǒng)一行使是法治的統(tǒng)一性必然要求。設置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，實質就是改變按行政區(qū)劃的設置方法，改為按照案件數量的多少和人口密度的大小來劃分司法區(qū)，在此基礎上設置法院、檢察院。一些國家早已在這樣做。在法國、德國等法治相對發(fā)達的國家，其法院與行政區(qū)域完全脫離，完全做到了跨行政區(qū)劃設立司法機關。

　　法國的法院分為普通法院和行政法院兩大系統(tǒng)。法院統(tǒng)一按司法區(qū)設置，法院在哪里設置與行政區(qū)域沒有什么關系。其中違警法院設立于省屬的區(qū)縣市，各省省會設立的都是輕罪法院和重罪法院，而上訴法院則設立于大區(qū)。大區(qū)是根據歷史自然和經濟發(fā)展情況劃分的，不是一級行政單位。目前法國有96個省，分為22個大區(qū)，而上訴法院的數量則為35所，其中有30所設在法國本土，5所設在海外省。

　　在德國，從最低級的初審法院到高級的上訴法院全部屬于根據聯邦法律建立的單一性全國法院機構。全國有5個不同類別的法院系統(tǒng)，分別是普通法院、行政法院、勞動法院、社會法院和財政金融法院，每一個司法管轄區(qū)都是全國性的，每個法院系統(tǒng)都有自己的管轄范圍并只受本系統(tǒng)最高法院的領導。法院的設置與行政區(qū)域也沒有關系，主要是根據案件多少、人口多少決定。州一級的高等普通法院，有的州設有3個，有的州則只有1個。全國共有16個州，設有25個高等普通法院。州的初級法院和中級法院的設置與行政區(qū)劃也不相同，主要由州議會決定。原則上不能離居民太遠，方便訴訟，還可以根據社會發(fā)展情況進行調整。

　　另外，設立專門的知識產權法院，實現知識產權案件跨區(qū)域管轄，不受行政區(qū)劃設立法院管轄的限制。自上世紀六十年代始，德國（1963年）、美國（1983年）、韓國（2002年）、日本（2004年）、我國臺灣地區(qū)（2008年）等十多個國家和地區(qū)相繼設立了知識產權法院或專利法院，后來俄羅斯、芬蘭也設立了知識產權法院。從域外設立知識產權法院的時機來看，都是在科技發(fā)展達到較高水準，創(chuàng)新成果成為經濟增長主要原動力，為強化知識產權保護力度而設立，因此都有著深刻的經濟社會基礎。從而使知識產權司法專門化突破地域局限。總之，知識產權司法專門化對于解決目前知識產權案件管轄分散、部分知識產權審判庭名不副實、知識產權案件裁判標準不統(tǒng)一以及知識產權案件審理可能受地方干預等問題都將具有開創(chuàng)性的意義。

　　在兩房建設中，由于原鐵路法院、鐵路檢察院成立時都基本上是在鐵路招待所、鐵路家屬區(qū)內辦公，極其不方便人民群眾的訴訟。為了從根本上徹底改變這一落后的現狀現實問題，在鐵路法院、檢察院體制機制改革統(tǒng)一移交地方時，原鐵道部是高度講政治，顧大局，按照高法、高檢的有關基層法院、檢察院的建制標準，給所移交地方的鐵路法院、檢察院都劃撥了足額的建房經費，并在鐵路用地范圍內也給劃撥了建房土地。移交地方后，大部分法院、檢察院的建房經費沒有動用，閑置了好幾年。現在隨著十八屆四中全會探索設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的決定，給鐵路法院、鐵路檢察院受理的特殊案件數量大幅度的增多了，跨行政區(qū)劃的管轄范圍也增大了。因此，按照原先移交時劃撥建房土地的選址，顯然是不太適合跨行政區(qū)劃法院、檢察院的要求，需要各級政府從方便人民群眾訴訟的角度出發(fā)統(tǒng)籌考慮建房征地的選址。各級鐵路法院、檢察院也要從跨行政區(qū)劃法院、檢察院的建制實際出發(fā)，積極向上級報告情況，爭取早日得以解決。同時一定要本著整合資源，節(jié)約成本的原則，反對鋪張浪費。