四、中央為各省、自治區(qū)、直轄市推行設(shè)立直管跨行政區(qū)劃法院、檢察院，明確了業(yè)務(wù)受理范圍的司法管轄模式

　　黨中央針對(duì)當(dāng)前我國(guó)人民法院、人民檢察院主要是按照行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置，人財(cái)物受地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)管理，造成法院在審理一些涉及地方政府的行政案件、跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、重大的民商事案件中嚴(yán)重存在著不能判、不好判、不敢判的現(xiàn)狀。檢察院對(duì)法院在審判上述案件中存在的訴訟程序、適用法律等錯(cuò)誤，也存在著不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)象，從而影響了司法效率、司法權(quán)威和司法公正，降低了司法公信力，甚至使一些案件成為引發(fā)群體事件的燃點(diǎn)，嚴(yán)重影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。另外，針對(duì)我國(guó)目前在航空、水運(yùn)、海關(guān)海運(yùn)等領(lǐng)域中存在專門司法機(jī)關(guān)設(shè)置不對(duì)應(yīng)，檢察監(jiān)督薄弱等問(wèn)題。為了理順?biāo)痉C(jī)關(guān)中的相互配合、相互制約的法律關(guān)系、進(jìn)一步健全和完善體制機(jī)制機(jī)構(gòu)，讓老百姓從每一個(gè)案件中都能感受到公平正義，黨的十八屆四中全會(huì)在通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，首次提出了探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院，并將跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院人財(cái)物直屬于省級(jí)黨委政府管理或者中央管理，與地方行政機(jī)關(guān)脫鉤，辦理跨區(qū)域案件，打破了司法機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃管轄案件的嚴(yán)格界限，這樣能夠有效遏制地方行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理行政案件和跨行政區(qū)劃案件的干預(yù)，讓法院能站在公正、公平的立場(chǎng)上進(jìn)行獨(dú)立審判，讓檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)法院審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，能真正起到維護(hù)法律公平正義和訴訟當(dāng)事人合法權(quán)益的作用，更有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。根據(jù)和參照跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院改革先行試點(diǎn)的上海模式和北京模式，今后在各省、自治區(qū)、直轄市推行設(shè)立的跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的案件管轄?wèi)?yīng)與行政區(qū)劃法院、檢察院相區(qū)別。其應(yīng)管轄下列特殊案件：

　　一是將省、直轄市、自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民政府為被告的一審行政案件和同級(jí)行政機(jī)關(guān)為上訴人或被上訴人的二審行政案件交由所在地的跨行政區(qū)劃中級(jí)法院管轄；同時(shí)將跨行政區(qū)劃中級(jí)人民法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案件交由所在地的跨行政區(qū)劃?rùn)z察院管轄。其理由是因?yàn)樾姓V訟的原告大多數(shù)是老百姓，被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力。雖然行政訴訟法被稱為是一部“民告官”的法律，但實(shí)施20多年的大量實(shí)例表明，法院審理案件，往往會(huì)受到黨委、政府及個(gè)人的干擾，從而導(dǎo)致民告官難，同時(shí)由于法院的人、財(cái)、物受地方政府控制，難以大膽審理以行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件，結(jié)果往往是偏袒行政違法行為，裁判公民敗訴率高大90%之多。如果法院不能有效排除行政機(jī)關(guān)干預(yù)的話，就很難保證裁判的公正性。為此，全國(guó)人大常委會(huì)主要針對(duì)實(shí)踐中立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問(wèn)題，從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利等十個(gè)方面進(jìn)行了完善。于2014年11月1日經(jīng)第十一次會(huì)議通過(guò)修改了《行政訴訟法》，其中第18條授權(quán)“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。為以鐵路法院為主的跨行政區(qū)劃法院集中受理行政案件提供了法律依據(jù)。

　　二是將民航、水運(yùn)、海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，理順、歸口交由（跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄）跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴、跨行政區(qū)劃人民法院審判，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟監(jiān)督案件和海事法院管轄的海事訴訟監(jiān)督案件，以及跨行政區(qū)劃人民法院管轄的跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件均交由跨行政區(qū)劃人民檢察院管轄。是因?yàn)椤吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出了有關(guān)“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”的明確規(guī)定和要求。鑒于我國(guó)先后設(shè)置了鐵路公檢法機(jī)關(guān)、長(zhǎng)航、民航公安機(jī)關(guān)、海關(guān)緝私局和海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等司法機(jī)關(guān)，這些司法機(jī)關(guān)管轄一些特殊領(lǐng)域的案件，都具有跨行政區(qū)劃性。尤其在我國(guó)交通運(yùn)輸網(wǎng)中，對(duì)鐵路、民航、水運(yùn)、高速公路都實(shí)行的是條線管理，不隸屬于市縣，其管理體制和法律關(guān)系，具有系統(tǒng)性、專業(yè)性、流動(dòng)性和相對(duì)獨(dú)立性等特點(diǎn)。除鐵路外，交通領(lǐng)域公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件都移交駐地人民檢察院，地方人民檢察院大多以協(xié)辦角色被動(dòng)配合，缺乏監(jiān)督的主動(dòng)性和切入口。同時(shí)，地方人民檢察院與交通公安機(jī)關(guān)在配合機(jī)制上并無(wú)法律依據(jù)，而是依靠某種協(xié)議進(jìn)行合作，難以確保相互配合，相互制約的效率和效果。另外，在體制機(jī)制的設(shè)置中，除鐵路公檢法機(jī)關(guān)設(shè)置相對(duì)應(yīng)外，長(zhǎng)航、民航、海關(guān)、海事、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域存在著機(jī)關(guān)設(shè)置不對(duì)應(yīng)性問(wèn)題，比如民航、長(zhǎng)航、海關(guān)只設(shè)立了公安機(jī)關(guān)，卻沒(méi)有設(shè)立相對(duì)應(yīng)的專門法院、檢察院，立案查辦的刑事案件的批捕、起訴、審判工作都是通過(guò)指定駐在地的檢察院、法院進(jìn)行的，還有海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，也沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的專門檢察院的監(jiān)督，這些領(lǐng)域的司法機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約制度往往成為了一句空話，同時(shí)存在區(qū)域性協(xié)調(diào)困難、案件管轄爭(zhēng)議沖突等問(wèn)題，如何解決這些專門公安、專門法院的檢察監(jiān)督問(wèn)題，過(guò)去主要是通過(guò)指定檢察監(jiān)督來(lái)解決的，往往缺乏監(jiān)督剛性，不利于形成打擊犯罪、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合力，不利于發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的整體效能作用。因此，設(shè)置跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院將鐵路、長(zhǎng)航、民航公安機(jī)關(guān)、海關(guān)緝私局和鐵路、海事、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃的公檢法機(jī)關(guān)有效對(duì)接，不僅加強(qiáng)了相互配合、相互制約的職能作用，而且形成了強(qiáng)有力的打擊違法犯罪合力和更好地服務(wù)服從社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展。

　　三是將跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄。是因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)是不可分割的一個(gè)整體，水、空氣等環(huán)境因素具有流動(dòng)性，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染，往往就是跨行政區(qū)劃污染。由于某些地方政府在招商引資過(guò)程中只追求經(jīng)濟(jì)利益和“政績(jī)”，存在著以廉價(jià)資源換取財(cái)政收入的行為，危害生態(tài)環(huán)境的犯罪時(shí)有發(fā)生，結(jié)果往往是對(duì)本地區(qū)能源資源和生態(tài)環(huán)境造成較為嚴(yán)重的破壞。其主要表現(xiàn)大多為玩忽職守、濫用職權(quán)和環(huán)境監(jiān)管失職等行為。在執(zhí)法實(shí)踐中，又存在著對(duì)環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等環(huán)境監(jiān)管主體之間缺乏有效協(xié)作配合，易出現(xiàn)推諉扯皮等現(xiàn)象。同時(shí)，犯罪嫌疑人多為基層監(jiān)管人員，案件關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，常常是瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪相互交織，地方人民檢察院查辦阻力很大。因此，結(jié)合各地資源犯罪案件量，有必要將危害生態(tài)環(huán)境的刑事案件及其職務(wù)犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院集中辦理。另外，在食品藥品安全的刑事犯罪中，尤其是生產(chǎn)銷售假藥劣藥、有毒有害食品和不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的犯罪行為，侵犯的是不特定多數(shù)人的健康權(quán)利和生命安全，社會(huì)危害性極大。該類犯罪，或通過(guò)走私進(jìn)口，或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和物流銷售，生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)具有很強(qiáng)的隱蔽性和跨地域特征，受害人數(shù)多，涉及范圍廣。例如瘦肉精、地溝油、三鹿奶、毒膠囊等具有重大社會(huì)危害事件。鑒于此類犯罪的結(jié)果發(fā)生地具有廣泛性以及地方人民檢察院查辦面臨現(xiàn)實(shí)阻力等特點(diǎn)，（建議）將該類刑事犯罪及其瀆職犯罪指定給跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的受理范圍。

　　四是上級(jí)人民檢察院將指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。例如河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院從2005年開(kāi)始承辦高檢院指定管轄的重特大職務(wù)犯罪案件的偵查、批捕、起訴和由最高人民法院指定鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院審判的由河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院提起公訴的重特大職務(wù)犯罪案件來(lái)看，到至今十多年來(lái)偵查、起訴、審判了多起在全國(guó)有著極其重大影響的職務(wù)犯罪案件，事實(shí)證明：他們都能根據(jù)中央有關(guān)反腐倡廉精神，在受命高檢、高法指定管轄案件的查辦、審判中，排除一切干擾，完全做到了無(wú)論在實(shí)體上、還是在程序方面都能體現(xiàn)出公開(kāi)、公平、公正的司法原則，達(dá)到了社會(huì)效果、政治效果的有機(jī)統(tǒng)一，所形成的對(duì)外封閉式的辦案模式和辦案經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒和復(fù)制。因此，今后跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院可以指定查辦政府部門垂直管理機(jī)構(gòu)的國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件。因?yàn)椋ù怪惫芾頇C(jī)構(gòu)系指中央政府或上級(jí)政府部門、單位的派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)。垂直管理機(jī)構(gòu)主要分為中央政府部門垂直管理和省政府部門垂直管理兩種）垂直管理機(jī)構(gòu)的工作人員一般不由市縣地方政府管理，垂直管理機(jī)構(gòu)的事務(wù)具有跨行政區(qū)域特征。根據(jù)職務(wù)犯罪以犯罪嫌疑人、被告人工作單位所在地或者主要犯罪地為主的管轄原則，垂直管理機(jī)構(gòu)工作人員的職務(wù)犯罪，在確定由哪個(gè)地方檢察院管轄上存在困難。因此，宜將垂直管理機(jī)構(gòu)工作人員的職務(wù)犯罪納入跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄。另外，（建議）將市縣黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)干部，人大代表，政協(xié)委員等職務(wù)犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。其理由是基于地方人民法院、人民檢察院在辦理本轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表、政協(xié)委員等職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，出于各種利益牽制和地方復(fù)雜的人際關(guān)系考慮，地方人民檢察院經(jīng)常處于不愿辦或不敢辦的狀態(tài)。司法實(shí)踐中，對(duì)此類有較大影響案件，上級(jí)檢察院一般采取指定異地管轄的處理方式。但是，這種指定管轄在實(shí)踐中經(jīng)常難以與起訴和審判管轄有效銜接，容易造成司法效率降低甚至超期羈押的風(fēng)險(xiǎn)。為最大限度減少辦案干擾，提高偵查、起訴和審判效率，增強(qiáng)震懾和預(yù)防效果，宜將此類案件交由跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院辦理。

　　五是將公益訴訟案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。根據(jù)2012年《民事訴訟法》修改中新增加了關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定，該法第五十五條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。四中全會(huì)作出的《決定》中進(jìn)一步明確提出由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起公益訴訟。鑒于公益訴訟涉及的是公共利益，訴訟的原因多系當(dāng)?shù)卣安蛔鳛椤�、“亂作為”所致，既有民事公益訴訟，也有行政公益訴訟，為確保公益訴訟的司法公信力，是取得良好審判效果的關(guān)鍵。因此，將案件交由與涉案主體無(wú)任何關(guān)聯(lián)的鐵路法院受理，是一個(gè)合理選擇。

　　六是將城市公交、軌道交通、高速公路、管道運(yùn)輸（建議）、中鐵建（建議）所屬領(lǐng)域的犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。是因?yàn)殚L(zhǎng)途客運(yùn)汽車上的犯罪案件，城市市區(qū)內(nèi)道路、高架橋區(qū)域內(nèi)的交通肇事案件，公共汽車站及公共汽車運(yùn)行中發(fā)生的扒竊等刑事案件，地鐵上及地鐵運(yùn)行區(qū)域內(nèi)發(fā)生的刑事案件，高速公路、管道運(yùn)輸、中鐵建所屬領(lǐng)域的刑事犯罪案件，也都具有跨區(qū)域性的特質(zhì)，可一并交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。

　　七是指定管轄的其他案件。刑事案件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》（法釋〔2012〕10號(hào)）四類案件，（鐵路法院受理同級(jí)鐵路檢察院依法提起公訴的刑事案件，包括：1、車站、貨場(chǎng)、運(yùn)輸指揮機(jī)構(gòu)等鐵路工作區(qū)域發(fā)生的犯罪；2、針對(duì)鐵路線路、機(jī)車車輛、通訊、電力等鐵路設(shè)備、設(shè)施的犯罪；3、鐵路運(yùn)輸企業(yè)職工在執(zhí)行職務(wù)中發(fā)生的犯罪。4、上述范圍內(nèi)發(fā)生的，自訴人向鐵路法院提起自訴的刑事自訴案件）。在當(dāng)前鐵路公檢法三機(jī)關(guān)并存的格局下，充分發(fā)揮刑事審判職能作用，保障鐵路大動(dòng)脈安全暢通是鐵路法院義不容辭的重大職責(zé)，應(yīng)當(dāng)保持并且逐步加強(qiáng)，而不應(yīng)有所削弱或轉(zhuǎn)移。因此，需繼續(xù)由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄。

　　民事案件。（1）《最高人民法院關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》第三條規(guī)定的涉及鐵路運(yùn)輸、鐵路安全、鐵路財(cái)產(chǎn)的民事案件，由鐵路法院專屬管轄。（2）最高法院已批復(fù)指定部分鐵路法院管轄的交通運(yùn)輸、保險(xiǎn)、金融等類民事案件，經(jīng)過(guò)各方共同努力，逐漸形成了較為平穩(wěn)的審判格局，已為各方所接受，不應(yīng)再輕易打破，應(yīng)保持其延續(xù)性和穩(wěn)定性，需要繼續(xù)指定由跨行政區(qū)劃人民法院管轄受理，跨行政區(qū)劃人民檢察院進(jìn)行審判活動(dòng)監(jiān)督。

　　職務(wù)犯罪案件。（建議）將民航、水運(yùn)、海關(guān)，以及城市公交、軌道交通、高速公路、管道運(yùn)輸、中鐵建等所屬的職務(wù)犯罪逐步交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄受理。