黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》），在提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和基本原則的基礎(chǔ)上，專(zhuān)門(mén)就科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)等六個(gè)方面作出全面部署，這是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略格局的重要組成部分。

　　“法律是治國(guó)之重器”“良法是善治之前提”。要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，必須堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)良法善治的基礎(chǔ)，也是法治中國(guó)建設(shè)的新內(nèi)涵，更是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的法律保障。

　　法制發(fā)展進(jìn)入精細(xì)化階段

　　堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不僅是法治中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要求，也是法制建設(shè)進(jìn)入精細(xì)化、規(guī)范化、民主化發(fā)展階段的時(shí)代任務(wù)，是深化改革開(kāi)放、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)觀念更新和國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。

　　必須看到，我國(guó)法制建設(shè)正轉(zhuǎn)入精細(xì)化發(fā)展的新階段。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的諸方面正在步入法治軌道、實(shí)現(xiàn)有法可依，著力從制度上、法律上解決帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的國(guó)家發(fā)展問(wèn)題，這是我國(guó)民主法制史上的里程碑，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但無(wú)需諱言，由于歷史的原因，許多關(guān)乎法律規(guī)范體系的完整性、完善性的重要法律仍然闕如。在制定出的法律、法規(guī)中有些還存在立法品格、精神和質(zhì)量等方面的問(wèn)題，法制的正當(dāng)性、良善性、精細(xì)化亟須通過(guò)修法提升，因而提出了立新法與修舊法并舉的方針，提出了法制建設(shè)的良善化、精細(xì)化發(fā)展的時(shí)代新任務(wù)，以改變過(guò)去長(zhǎng)期秉持的“有比沒(méi)有好”的立法建制思路。正是在此背景下，從價(jià)值論、功能論和方法論的角度促進(jìn)法制良善化、精細(xì)化發(fā)展的法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)也即法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，就提上了議事日程，正在成為各方面關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)課題，成為我國(guó)法制實(shí)踐中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)。

　　我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使法律價(jià)值觀產(chǎn)生變化。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展、行政民主性逐漸增強(qiáng)的過(guò)程中，在法制建設(shè)轉(zhuǎn)入精細(xì)化發(fā)展階段的背景下，與之相適應(yīng)的法律價(jià)值觀念體系也在逐漸更新、豐富的過(guò)程中，它至少包括：以人為本的理念，公民意識(shí)，權(quán)利意識(shí)，尊重和保護(hù)個(gè)人隱私的觀念，誠(chéng)實(shí)守信的觀念，與人為善、最小傷害的執(zhí)法理念，程序正義理念，社會(huì)責(zé)任意識(shí)，接受異體監(jiān)督的觀念，陽(yáng)光政府的觀念，從管制到服務(wù)，和諧理念（行政均衡、利益平衡、官民協(xié)調(diào)也即和諧社會(huì)、和諧世界的追求），等等。這些增量的法律價(jià)值觀體現(xiàn)了當(dāng)代民主的新要求。由其引導(dǎo)建構(gòu)和運(yùn)行更能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的法律制度，得以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)在地呼喚著法治一體建設(shè)。在法制建設(shè)轉(zhuǎn)入精細(xì)化發(fā)展階段、呼喚增強(qiáng)民主性的背景下，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵和本質(zhì)是法治化，也即實(shí)行全面推進(jìn)、共同推進(jìn)、一體建設(shè)的法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略方針。所謂一體建設(shè)，是要求三個(gè)論域（國(guó)家、政府、社會(huì)）的法治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)、互系互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展，以最合理的法制資源投入，產(chǎn)生最大的法治建設(shè)成效，避免出現(xiàn)法治國(guó)家建設(shè)缺基礎(chǔ)、法治政府建設(shè)無(wú)動(dòng)力、法治社會(huì)建設(shè)受忽視的歷史教訓(xùn)。通過(guò)法治一體建設(shè)理論和實(shí)踐的提升和拉動(dòng)，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、源流、目標(biāo)及其他的系統(tǒng)構(gòu)成，進(jìn)行系統(tǒng)深入和更給力的探索和解決。特別是應(yīng)從僅僅注重評(píng)判中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面的體制改革和機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大視野、全面考量、辯證運(yùn)用關(guān)于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的推進(jìn)策略和方法，特別是對(duì)于法治政府建設(shè)的強(qiáng)調(diào)。

　　著力抓好法治政府建設(shè)

　　全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下的法治一體建設(shè)，具有重大的制度建設(shè)和理論發(fā)展意義，是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程。在法治一體建設(shè)工程中的各個(gè)角色是：建設(shè)法治國(guó)家是根本任務(wù)和遠(yuǎn)大目標(biāo)，建設(shè)法治政府是核心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)法治社會(huì)是基礎(chǔ)任務(wù)和普遍要求，它們有同有異、互系互動(dòng)、相輔相成、異曲同工。其中，加快建設(shè)法治政府是當(dāng)下全面推行依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的“投入產(chǎn)出較高”且“政治風(fēng)險(xiǎn)可控”的關(guān)鍵舉措，也是最大量、最困難、最突出的重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)。

　　首先，著力抓好法治政府建設(shè)。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的艱苦探索，我國(guó)的法制建設(shè)由粗放式、重?cái)?shù)量發(fā)展階段正逐漸轉(zhuǎn)入精細(xì)化、重質(zhì)量發(fā)展階段，人們對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)道路有了更明晰的認(rèn)識(shí)。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。最大量的法律實(shí)施主體是各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)，建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)這一宏大社會(huì)系統(tǒng)工程的重要組成部分。《決定》明確提出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。

　　建設(shè)法治政府的努力目標(biāo)，概括起來(lái)就是要建設(shè)有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠(chéng)信政府、服務(wù)效能政府、責(zé)任政府，這也是建設(shè)法治政府的六條判斷標(biāo)準(zhǔn)。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)要求，不僅要理順政府的內(nèi)部關(guān)系，還涉及如何依法調(diào)整政府與企業(yè)、與市場(chǎng)、與社會(huì)、與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，也即建設(shè)法治政府與建設(shè)法治國(guó)家、建設(shè)法治社會(huì)密切相關(guān)。

　　凡事預(yù)則立。法治政府建設(shè)是宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，僅有戰(zhàn)略方針和總體目標(biāo)還不夠，還需要更系統(tǒng)、更細(xì)致、定路線、定標(biāo)準(zhǔn)、有資源、多手段、分步驟地實(shí)施規(guī)劃和工作計(jì)劃，才有利于加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。為此，需要按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)提出的建設(shè)法治政府的總體目標(biāo)，考量國(guó)務(wù)院此前頒布的上述綱要文件的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，結(jié)合當(dāng)下深入推進(jìn)依法行政的實(shí)際，由國(guó)務(wù)院盡快頒布法治政府建設(shè)實(shí)施規(guī)劃，不僅更明晰地闡述深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的指導(dǎo)思想、衡量標(biāo)準(zhǔn)和主要任務(wù)，而且強(qiáng)調(diào)說(shuō)明重點(diǎn)工作、保障措施和落實(shí)機(jī)制，還要及時(shí)制定年度推進(jìn)計(jì)劃和若干專(zhuān)項(xiàng)工作安排、示范項(xiàng)目，更加理性、可行、高效地推動(dòng)法治政府建設(shè)，確保到2020年實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)，也為法治政府建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)打下更好的基礎(chǔ)。

　　其次，妥善扎實(shí)地抓好法治社會(huì)建設(shè)。在法治一體建設(shè)的理念和制度中，最接地氣的是法治社會(huì)建設(shè)，包括社會(huì)發(fā)展、社會(huì)推動(dòng)、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)環(huán)境等諸多要素，更具有基礎(chǔ)性、民主性和民生性，也更需要轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府為其創(chuàng)造條件。如果基本實(shí)現(xiàn)了法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)，就能為法治國(guó)家建設(shè)打下基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件、掃清障礙。而解決好如下三個(gè)疑難課題，有助于實(shí)現(xiàn)“良法善治”的愿景：一是發(fā)揮協(xié)同、參與治理模式在法治社會(huì)建設(shè)中的作用。與傳統(tǒng)管理中的單一權(quán)威主體和單極政府力量對(duì)社會(huì)管理的壟斷相比較，協(xié)同治理尋求政府部門(mén)之間、其他公共性主體和私人性質(zhì)主體在治理中的分工與合作；參與治理強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)組織參與公共治理權(quán)利的行使以及責(zé)任分配。通過(guò)對(duì)權(quán)力和權(quán)利的分解、法律地位的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理模式的整體功能大于傳統(tǒng)管理模式。二是完善以問(wèn)題治理為導(dǎo)向的協(xié)同治理模式的運(yùn)行機(jī)制。面對(duì)國(guó)家或區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題或公共事務(wù)，政黨、政府、其他公共機(jī)構(gòu)等治理主體通過(guò)協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)商等集體行動(dòng)，達(dá)成共同的治理目標(biāo)，建立共同解決問(wèn)題的縱向、橫向或兩者結(jié)合的高度彈性化的協(xié)作組織網(wǎng)。還要特別強(qiáng)調(diào)公共治理理念下對(duì)立法、司法和行政機(jī)關(guān)及相關(guān)組織、部門(mén)在協(xié)同治理中各類(lèi)行為的正當(dāng)性、合法性的研究。三是形成多主體參與治理在不同參與程度下的運(yùn)行模式。參與治理是公共管理和公法理論的共識(shí)，而在治理過(guò)程中公民、社會(huì)組織的參與程度決定著參與治理的實(shí)際效果。研究的重點(diǎn)指向公眾參與治理過(guò)程、參與治理中主體的法律地位、參與治理與重大決策的關(guān)系。通過(guò)深入分析在不同社會(huì)背景條件下參與治理的深度、廣度和路向及其與治理創(chuàng)新的關(guān)系，以及提升治理水平、實(shí)現(xiàn)共同治理的方式方法，從而提升法治社會(huì)建設(shè)水平。

　　第三，辯證和認(rèn)真抓好地方依法治理。中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面的體制改革和機(jī)制建設(shè)非常關(guān)鍵，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)根據(jù)法治發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃去積極推進(jìn)，但其難度、風(fēng)險(xiǎn)和成本巨大，需要統(tǒng)籌安排、循序漸進(jìn)、穩(wěn)健發(fā)展。與此緊密關(guān)聯(lián)的是地方依法治理。有觀點(diǎn)認(rèn)為，一些地方在依法治理中提出“依法治省”“依法治市”等提法，把法制碎片化、分散化、庸俗化了，不利于依法治國(guó)方略的正常推行。這就形成了很大的外部壓力，使得許多地方工作的同志在推動(dòng)依法治理工作的同時(shí)又存在諸多顧慮。筆者認(rèn)為，地方提出依法治理的方針，不能簡(jiǎn)單片面地將其視為降低法治建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)看到這是在從不平衡發(fā)展到平衡發(fā)展過(guò)程中作出的積極努力，是重要的法治建設(shè)基礎(chǔ)工作。

　　此外，地方依法治理還需要更新觀念、創(chuàng)新機(jī)制、民主參與、共同治理，形成多元化、多主體、多機(jī)制、多方式、多規(guī)范的法治體系和工程。（作者分別為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生）