黨的十八大、十八屆三中全會和十八屆四中全會的召開，為未來30年國家發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向。地方政府肩負(fù)著法治建設(shè)的重任，如何科學(xué)定位、如何強(qiáng)化法治動力、如何找準(zhǔn)突破口，將直接影響法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)目標(biāo)能否有效貫徹落實。

　　一、準(zhǔn)確把握政府法治建設(shè)的目標(biāo)定位。

　　1978年黨的十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會主義法制建設(shè)16字方針，黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治建設(shè)“新16字方針”，標(biāo)志著我國社會主義法治建設(shè)進(jìn)入了新的階段。這是因為，30多年前的“法制建設(shè)”目標(biāo)，重在推動立法與嚴(yán)格執(zhí)法，并未對法律的內(nèi)涵與品質(zhì)提出明確要求，而新時期“法治建設(shè)”的基本方針則彰顯了“良法善治”的新理念。黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中對法治政府的重新定位——“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”，也暗含了兩種法治觀念的銜接與演進(jìn)關(guān)系：前者體現(xiàn)行政權(quán)于法有據(jù)的形式法治觀，后者體現(xiàn)確保行政權(quán)公正合理的實質(zhì)法治觀。而形式法治是過程導(dǎo)向的，實質(zhì)法治是結(jié)果導(dǎo)向的，將二者有機(jī)結(jié)合體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國家法治發(fā)展模式的基本方向。

　　2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，因其充分展示了“實質(zhì)法治主義”的思想內(nèi)涵，而受到法學(xué)界和政府實務(wù)部門的高度肯定。此后，在中央政府自上而下的強(qiáng)力推動下，地方政府法治建設(shè)卓有成效，但卻未能在十年內(nèi)如期完成“基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。法治底蘊的中國，建設(shè)法治政府絕不可能一蹴而就，地方政府在法治建設(shè)進(jìn)程仍需選擇“先筑基、后蓋樓”的理性模式和穩(wěn)妥路徑。其一，政府行政權(quán)行使必須固守和落實形式合法的底線標(biāo)準(zhǔn)。這就要求地方政府無論是行使行政立法權(quán)、行政決策權(quán)，還是具體的行政執(zhí)法權(quán)，必須符合形式合法的評價標(biāo)準(zhǔn)，即主體合法、權(quán)限合法、目的合法、手段合法、程序合法。其二，以形式合法為基本準(zhǔn)則，兼顧公平公正、民主參與、合作治理的實質(zhì)法治準(zhǔn)則，著重在重大行政決策、民生行政以及涉及公民基本權(quán)利等重要領(lǐng)域推行良法善治。

　　二、深入發(fā)掘政府法治建設(shè)的多元動力。

　　2014年李克強(qiáng)總理在政府工作報告中指出，深入推進(jìn)行政體制改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命。目前正在推進(jìn)中的行政審批制度改革、權(quán)力清單改革等，也是在沒有外部法治壓力前提下的行政自主改革。但政府自我革命卻是一把“雙刃劍”，其優(yōu)點是政府系統(tǒng)內(nèi)通過自上而下的政治動員，力度大、見效快、法治宣傳效果明顯；其缺點是難以避免政府法治建設(shè)的形式主義與動力匱乏問題。為此，地方政府必須發(fā)掘和援用更加開放和多元的法治發(fā)展動力。一是要繼續(xù)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推進(jìn)政府法治績效評估體系的建構(gòu)和應(yīng)用；二是要建立政府自我規(guī)制與外部法治的協(xié)調(diào)互動機(jī)制，強(qiáng)化人大法律監(jiān)督和司法審查的外部控權(quán)功能，強(qiáng)化地方政府對外部法律控制的反應(yīng)能力和吸納能力；三是地方政府要積極回應(yīng)社會、市場和公眾的正當(dāng)利益訴求，從“民本主義”視角抓住政府法治建設(shè)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵問題，提升政府自我改革的針對性和實效性，確保公眾真正分享政府法治改革的紅利。

　　三、全面塑造政府治理法治化的理念和機(jī)制。

　　黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并對“國家治理”、“政府治理”、“社會治理”等提出了明確要求。黨的十八大提出“法治是我們黨治國理政的基本方式”，并強(qiáng)調(diào)要“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。因此，政府法治建設(shè)與政府治理改革二者相輔相成、不可分割。為此，地方政府法治建設(shè)需要確立新的行政法治觀。

　　要確立“合作行政”理念。首先，要重新定位政府的角色與職能，優(yōu)化政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，探索行政主體與社會組織、公民個人的合作治理空間、治理模式與治理工具；其次，要強(qiáng)化現(xiàn)代公務(wù)員從政道德和行政倫理教育，逐步消解“官本位”和“權(quán)力至上”的傳統(tǒng)政治文化的影響，推動官民之間平等關(guān)系、信賴關(guān)系、伙伴關(guān)系的建立；第三，要為公眾提供更多的參與途徑，提升公民的政治參與水平和參與能力，建立合作治理責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，充分展現(xiàn)合作治理內(nèi)在的平等、效率與責(zé)任價值。

　　要確立“實效行政”理念。政府治理不僅要求合法公正，還應(yīng)當(dāng)具備效率性和實效性。但我國目前行政實踐中“政策執(zhí)行不到位”、“運動式執(zhí)法”、“選擇性執(zhí)法”、“執(zhí)法折扣”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，應(yīng)不斷探索和發(fā)展具有實效性的行政治理手段，逐漸擺脫對行政處罰、行政強(qiáng)制手段的過度依懶，不斷開發(fā)和利用行政契約手段、行政激勵手段、行政指導(dǎo)手段、協(xié)商共治手段、社會自我規(guī)制手段等新的治理工具，并建立針對行政決策和行政執(zhí)法部門的行政績效評估機(jī)制。