供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：政府的制度創(chuàng)新與制度供給

　　核心提示

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵在于改革，其中重要的問題是要處理好政府與市場關(guān)系，突出政府的制度供給功能，強化政府的制度創(chuàng)新作用。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)下，經(jīng)濟增長速度平臺有所降低，轉(zhuǎn)型升級要求有所加大，經(jīng)濟新動能轉(zhuǎn)換緊迫性加劇，防范風險的任務(wù)更加艱巨，這些都要求我們正確地處理好政府與市場的關(guān)系，界定好政府的功能，對政府自身職能以及制度體系進行系統(tǒng)化創(chuàng)新和改革。如果不能夠趁供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的良好時機，大力創(chuàng)新政府的管理制度，調(diào)整管理方式和提高調(diào)控能力，那么政府就很難適應(yīng)、更難駕馭新常態(tài)下的市場運行。

　　新常態(tài)下要更好地界定政府的功能和作用

　　深化經(jīng)濟體制改革的主線，是讓市場在資源配置中起決定性作用，同時“更好發(fā)揮”政府的作用。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更多的強調(diào)的是改革，它雖然涉及微觀的要素組合和有效供給問題，但是其本質(zhì)是通過宏觀和微觀的制度改革，釋放市場主體的活力，充分發(fā)揮市場的決定性作用。而更好地發(fā)揮政府的作用，是為了在明確政府的權(quán)力邊界和基本職能的基礎(chǔ)上，為市場高效率運行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　方式一，更好而不是更多地發(fā)揮政府作用。這一問題的實質(zhì)是：現(xiàn)實中政府職能的發(fā)揮，一種是力度剛剛好，不需要更多了；另一種情況是政府干預(yù)的力度太大了，對市場擾亂太多了，影響了市場正常發(fā)揮作用，所以要減少。實際上，應(yīng)該是屬于后一種情況。政府在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用，至少不是要在數(shù)量、范圍和程度上的增加，而是要通過負面清單、責任清單的管理，適當?shù)販p少干預(yù)，并給市場主體以清晰的預(yù)期，這樣政府才能把有限的資源和精力，集中在做“最有效”的事情上。

　　“更好的”標準是什么呢？不缺位、不越位、不錯位。這至少包括以下幾個方面：一是準確地界定自己的優(yōu)勢領(lǐng)域，要從過去在追求經(jīng)濟增長方面的“強勢”，全面轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護環(huán)境等基本職責方面的“強勢”。二是要改變發(fā)揮作用的方式，更多地在市場基礎(chǔ)上利用市場、調(diào)節(jié)市場。如過去習(xí)慣于運用產(chǎn)業(yè)政策，習(xí)慣于直接分配資源，現(xiàn)在要更多地熟悉和運用競爭政策，糾正直接干預(yù)企業(yè)行為的做法，學(xué)會保護競爭而不是保護競爭者。三是為地方政府之間的競爭建立新的標準。讓地方政府競爭從而促進經(jīng)濟增長，是我國的制度優(yōu)勢。雖然過去也顯示出一定的副作用，但是那是激勵約束不相容的某些制度安排導(dǎo)致的。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)下，清正廉明的發(fā)展氛圍需要建設(shè)新的競爭規(guī)則。例如，不能認為反腐力度加大了，對外交往的規(guī)矩變了，就不要吸引更多的外資了。現(xiàn)在，美歐等發(fā)達國家都在吸引我國的投資，我們有什么理由認為我國的外資多了？

　　方式二，把“放手”當作最大的“抓手”。當前最重要的是明確政府的權(quán)力邊界，對權(quán)力清單外的事務(wù)要多做“減法”。只有在這一塊上多放手，才能以市場的方式盡快培育出企業(yè)的競爭力，否則企業(yè)就是長不大的“小老樹”。就像一個家庭中，長期受到父母庇護和寵愛的孩子，心理上不容易長大成人，而那些敢于出去闖蕩的青年，大多是在孩提時代其父母就勇于放手的家庭里長大的。在軟預(yù)算約束中不斷受到保護的國有企業(yè)，是今天產(chǎn)能過剩的主體，也是“僵尸企業(yè)”的主要構(gòu)成部分。從這個角度看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中對某些資不抵債、經(jīng)營扭轉(zhuǎn)無望的國有企業(yè)，繼續(xù)實施“債轉(zhuǎn)股”，是進一步放大軟預(yù)算約束體制的缺陷，無助于市場出清，反而強化了低效率，因此不宜大面積推廣。

　　方式三，“放手”不是“甩手”。為了充分發(fā)揮市場的決定作用，政府放手不甩手主要在兩個方面：一是為市場活動制定規(guī)范，并充當監(jiān)控者和仲裁者，糾正市場自身的失�。欢窃诜鞘袌龌顒蛹捶菭I利性活動中發(fā)揮主體角色，為市場發(fā)展提供外部經(jīng)濟性。對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來說，前一功能主要是要發(fā)揮競爭政策的作用。如P2P網(wǎng)站欺詐事件、疫苗運輸保管事件等都說明，只審查、審批市場主體的資格和牌照，不足以規(guī)范市場活動，只有轉(zhuǎn)向為市場活動和行為制定標準，才能有效地防止類似事件的發(fā)生。另一方面，政府為市場發(fā)展提供外部經(jīng)濟性，其實就是“補短板”。因為，我們現(xiàn)在的社會經(jīng)濟運行中，各種短板大都出現(xiàn)在非市場活動領(lǐng)域，無論是生態(tài)環(huán)境的污染，還是優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、養(yǎng)老、基本住宅、教育等民生問題，都是我們實現(xiàn)全面小康社會的“短板”，都是我們過去單純注重經(jīng)濟建設(shè)、投資過度傾斜于經(jīng)濟領(lǐng)域的后遺癥。顯然，政府對企業(yè)活動放手，對市場營利性活動“甩手”，但是必須“騰出手”專注于彌補經(jīng)濟社會發(fā)展的“短板”。

　　強化政府的制度創(chuàng)新和制度供給能力

　　一般來說，制度是由法律法規(guī)以及政府政策等規(guī)定的行為規(guī)則的總和。所謂在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，要強化政府的制度創(chuàng)新和制度供給能力，就是指要在結(jié)構(gòu)性改革中把制度改革放在重要的地位，為了不斷完善行為規(guī)則，通過法定程序為社會組織和成員、市場主體等設(shè)立和創(chuàng)新的行為規(guī)則。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的一個重要內(nèi)容和表現(xiàn)，就是要為市場運行和社會發(fā)展設(shè)立、修改和創(chuàng)新的行為規(guī)則，以此推動經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型升級新階段。

　　過去的經(jīng)驗證明，中國發(fā)展中存在的各種矛盾和問題，例如，我們沒有進入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，存在簡單追求GDP的粗放發(fā)展行為；市場體系和要素價格有被扭曲的現(xiàn)象，出現(xiàn)了非均衡的投資行為，導(dǎo)致發(fā)展失衡；等等。從這個意義上看，在結(jié)構(gòu)性改革中制定規(guī)則、創(chuàng)新規(guī)則、修正規(guī)則，就是改革，就是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。政府的工作突出制度創(chuàng)新和制度供給，就是要以更大的決心、更大的力氣和精力來全面深化改革，通過改革來解決我們發(fā)展中遇到的種種問題和矛盾。

　　政府層面的制度創(chuàng)新和制度供給能力，就是把新理念、新思想、新方法、新機構(gòu)、新法規(guī)、新政策和新工作載體等，引入原有的制度體系、政策體系和工作體系，實現(xiàn)新的發(fā)展組合的能力。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，政府層面的制度創(chuàng)新和制度供給，需要緊扣轉(zhuǎn)型升級的主線，重點解決發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性、體制性和素質(zhì)性的矛盾和問題，主要包括以下幾個方面：

　　一是要重點強化與科技創(chuàng)新引領(lǐng)新發(fā)展、建設(shè)創(chuàng)新國家相關(guān)的制度供給。科技創(chuàng)新是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的主要動力。在制度供給層面，首先需要完善企業(yè)是創(chuàng)新主體的政策體系，加大對具有經(jīng)濟外部性的新技術(shù)、新材料、新工藝、新產(chǎn)品的支持扶助力度。另外是要建立和完善對科技人才創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的支持政策，為其建設(shè)高水準的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新平臺和載體。

　　二是要重點強化與環(huán)境保護相關(guān)的制度供給。建設(shè)美麗中國需要把環(huán)境保護的倒逼壓力，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的動力。為此在制度創(chuàng)新和供給上，要把目前限于工作層面的倒逼機制，提升到政策層面，并在此基礎(chǔ)上進一步上升到法律法規(guī)層面。在環(huán)保工作的規(guī)章化、制度化中，可以探索實施兩類交易制度：第一建立和健全以單位GDP能耗為基礎(chǔ)的節(jié)能交易制度。在這樣一種節(jié)能交易平臺上，單位GDP能耗低于全省平均水平的地區(qū)，可以賣出相應(yīng)的節(jié)能量；而單位GDP能耗高于全省平均水平的地區(qū)，則必須買進相應(yīng)的額度。顯然，實行這一交易制度有利于促進各地區(qū)能耗量的持續(xù)下降。第二是建立和健全以水環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)的流域生態(tài)環(huán)境補償機制。具體是對水質(zhì)達到一類水標準的地區(qū)，達到程度越高、比例越高則獎勵越多，而對三類尤其是四類水質(zhì)比例高的地區(qū)，實施懲罰性倒扣。這種制度安排尤其適用于具有上下游關(guān)系的區(qū)域生態(tài)補償關(guān)系。

　　三是要重點強化建立產(chǎn)業(yè)新體系、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)的制度供給�，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)，是實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線要求的具體行動和方案。第一是要鼓勵全面建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的三次產(chǎn)業(yè)新體系。要吸取2008年以來美國金融危機的經(jīng)驗教訓(xùn)，始終堅持制造業(yè)強國的基礎(chǔ)地位，始終把實體經(jīng)濟的發(fā)展放在第一位。第二是要重點鼓勵推進工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向中高端。要根據(jù)比較優(yōu)勢原則，努力提升我國產(chǎn)業(yè)的市場競爭力和附加價值水平，抓住以智能制造為主導(dǎo)的第四次工業(yè)革命這一新動能機遇。第三是要鼓勵企業(yè)戰(zhàn)略性地攀升全球價值鏈的高端環(huán)節(jié)�？梢酝ㄟ^“一帶一路”戰(zhàn)略把中國的豐富產(chǎn)能向勞動和資源環(huán)境成本更低的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移；可以利用自己龐大的內(nèi)需向國外采購，或者利用自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)，向國外發(fā)包加工環(huán)節(jié)；可以鼓勵中國企業(yè)走出去，并購處于全球價值鏈高端環(huán)節(jié)的外國企業(yè)，實現(xiàn)從產(chǎn)品加工向中高端轉(zhuǎn)變，提高產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值。第四是要鼓勵企業(yè)重視對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造。再傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過現(xiàn)代技術(shù)的改造，都可以成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的一部分。信息化和工業(yè)化的融合，就能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的技術(shù)跨越，出現(xiàn)“智能化+”的升級效應(yīng)。

　　政府的制度創(chuàng)新需要深化政務(wù)服務(wù)改革

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改的是政府自身，是政府自身的革命。因此其制度創(chuàng)新首先需要深化自身的改革，按照全面深化改革的總方向和簡政放權(quán)、“放管服”相結(jié)合的基本要求，探尋可行的改革路徑與方式。

　　一是要堅持問題導(dǎo)向。深化政務(wù)服務(wù)改革，是為了破除阻礙微觀主體發(fā)展的行政性因素，同時更好地發(fā)揮有限有為的政府作用。為此，政府必須了解并滿足公民的合理需求。必須通過包括政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站在內(nèi)的各種通道，充分了解微觀主體對現(xiàn)行政務(wù)服務(wù)體系的需求，并通過包括第三方在內(nèi)的多維主體合理評估，發(fā)現(xiàn)政府部門及其服務(wù)體系存在的漏洞和問題，從而確定深化改革的具體內(nèi)容。

　　二是要建立有效的激勵約束機制。政務(wù)服務(wù)改革是政府把自己作為改革的對象。要使改革主體與改革對象之間不發(fā)生沖突，并使改革能深化下去并取得實效，除了要形成自上而下的壓力機制之外，還需要建立起有效的激勵相容機制，調(diào)動各層次各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成上下左右同力、改革動力與壓力雙輪驅(qū)動的良好局面。因此，對于政務(wù)服務(wù)人員，需要組織人事部門的積極參與，建立自上而下的激勵機制，在給他們施加壓力之外，再提供相應(yīng)的動力。要形成“敢于、善于改革者上，不愿、不會改革者下”的用人機制，把一心謀改革和促發(fā)展的干部推到第一線，把“等靠要喊”的干部撤下來。

　　三是要建立協(xié)同治理框架，構(gòu)建法治、陽光、服務(wù)型政府。從良性公共治理的趨向看，地方政府需要加快發(fā)展更具競爭性的市場部門和具有重要社會治理功能的社會部門，如傳統(tǒng)非營利性組織和新型社會經(jīng)濟組織形式——社會企業(yè)，以便它們與政府部門分工協(xié)作、互補互動，共同構(gòu)筑政府、市場和社會三部門協(xié)同治理的現(xiàn)代化治理體系與框架。針對各地現(xiàn)實狀況，深化以簡政放權(quán)、“放管服”相結(jié)合為主要內(nèi)容的政務(wù)服務(wù)改革，首先要對政府部門適當作進一步的“減法”，并同時對市場部門和社會部門做相應(yīng)的“加法”，以充分發(fā)揮企業(yè)組織和社會組織在經(jīng)濟社會包容性發(fā)展與公共治理中的積極功用。其次，要在廣泛的社會調(diào)研基礎(chǔ)上，對已公布的負面管理清單，進行進一步優(yōu)化，減少不必要的審批與干預(yù)內(nèi)容，給微觀主體更大的自主權(quán)與靈活度，同時把政府有限的資源集中到“更有效”的事情上，真正做到不缺位、不越位、不錯位。

　　為了真正打造法治陽光服務(wù)型政府，我們提出來的對策建議是：

　　1.進一步縮減審批事項。需要從根子上換位思考現(xiàn)存的各種審批事項到底是否有存在的必要，尤其是行業(yè)準入類審批項目。比如對非用地的技改項目審批、設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)的行政許可等，雖然國務(wù)院文件已經(jīng)將前置審批改成后置審批，但仍可作進一步改革，即直接由行政審批改為登記備案制，同時加強事中事后監(jiān)管，放手讓社會資本與力量參與營利性服務(wù)產(chǎn)業(yè)、非營利性服務(wù)事業(yè)發(fā)展，同時為政府購買兜底保障性公共服務(wù)創(chuàng)造更加有利的市場條件。

　　2.對相關(guān)服務(wù)機構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)進行縱向橫向整合。按照效率導(dǎo)向原則，積極培育并引入社會力量，通過競爭機制提高經(jīng)辦服務(wù)效率。如政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可以學(xué)習(xí)借鑒中國移動網(wǎng)上營業(yè)廳的做法，實現(xiàn)縱向橫向整合，并借鑒淘寶平臺技術(shù)，對服務(wù)進行監(jiān)督評價；再如工商企業(yè)與社會組織的注冊登記，完全可以在進一步簡政放權(quán)基礎(chǔ)上進行經(jīng)辦力量整合與精簡，并將多余力量轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。

　　3.營造公平競爭的環(huán)境。一是要保證政府公共服務(wù)的可及性與公平性，防止重視重點服務(wù)對象而忽視可能成長起來的更有潛力的小微對象；二是推進行政性壟斷行業(yè)、資源控制類行業(yè)以及阻礙新業(yè)態(tài)發(fā)展的傳統(tǒng)行業(yè)的改革開放，為社會資本進入提供公平發(fā)展與競爭的機會。在當前民間投資嚴重下滑形勢下，更需要放松行政性壟斷型、資源控制類行業(yè)準入。另外還要防止享受政府諸多優(yōu)惠政策、主要應(yīng)該承擔兜底保障功能的公立機構(gòu)，進入經(jīng)營性領(lǐng)域與民辦機構(gòu)形成不公平競爭格局等。

　　4.總結(jié)提煉并推廣各地政務(wù)改革經(jīng)驗，形成有效的示范效應(yīng)。如江蘇南通市不僅依托市政務(wù)服務(wù)中心組建了市行政審批局，將原由15個市級部門行使的53個行政許可事項，交由行政審批局集中行使，將業(yè)務(wù)處室由26個壓縮為4個，而且圍繞與企業(yè)、群眾辦證辦照關(guān)系最緊密的事項，發(fā)布《實行證照聯(lián)辦目錄清單》，對企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)審批與注冊登記實行合二為一，證照聯(lián)辦，做到材料、流程、告知、窗口和數(shù)據(jù)“五合”，全面推進審批提速。這些經(jīng)驗值得總結(jié)推廣。

　　作者簡介

　　南京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，教育部社會科學(xué)委員會經(jīng)濟學(xué)部委員，江蘇省首批高端智庫“長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院”院長。兼任全國十二屆政協(xié)委員、江蘇省紀律檢查委員會委員。曾經(jīng)擔任南京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長，江蘇省社會科學(xué)院黨委書記、院長，南京財經(jīng)大學(xué)校長、副書記。出版了40多本學(xué)術(shù)專著，發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文近500篇。論著曾經(jīng)十多次獲得省部級以上政府部門的學(xué)術(shù)獎勵。積極為國家經(jīng)濟發(fā)展建言獻策，所撰寫的咨詢報告，獲得過中央和省部領(lǐng)導(dǎo)肯定性批示達20多次。獲得的重要學(xué)術(shù)榮譽有：南京大學(xué)首批跨世紀中青年學(xué)術(shù)骨干（1992年）；教育部跨世紀優(yōu)秀人才培養(yǎng)計劃首批入選者（1997年）；人事部等7部委首批新世紀百千萬人才工程國家級人選（2004年）；教育部首批文科長江學(xué)者特聘教授（經(jīng)濟學(xué)，2005年）；江蘇省333人才第一層次兼首席中青年科學(xué)家（2007年）；江蘇社科名家（2015年）。