“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”以進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶冢嫔罨母�，提升深圳整個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力。深圳特區(qū)報(bào)記者 何龍攝

　　提要

　　2016年年初，深圳市以羅湖區(qū)城市更新改革為突破口，率先啟動(dòng)了規(guī)劃國(guó)土體制機(jī)制的改革，由此拉開(kāi)了“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的改革大幕。作為一項(xiàng)打基礎(chǔ)、立長(zhǎng)遠(yuǎn)、補(bǔ)短板并要起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大改革舉措，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”是在深圳經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)、社會(huì)和諧穩(wěn)定的背景下實(shí)施的，足見(jiàn)主政者的戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)和改革決心�！皬�(qiáng)區(qū)放權(quán)”以進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶冢嫔罨母�，建設(shè)與現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新型城市相匹配的現(xiàn)代政府，提升深圳整個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　1 簡(jiǎn)政放權(quán)的針對(duì)性更強(qiáng)，提升市域事務(wù)的管理水平

　　深圳是中國(guó)市場(chǎng)化法治化程度最高的城市。自2015年6月市級(jí)黨委政府換屆以來(lái)，深圳市進(jìn)一步取消、下放和轉(zhuǎn)移行政職權(quán)事項(xiàng)439項(xiàng)。簡(jiǎn)政放權(quán)是政府改革的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然選擇和實(shí)施路徑。如果說(shuō)以往簡(jiǎn)政放權(quán)主要側(cè)重的是政府外部職能的調(diào)整，指向明確的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”則在此基礎(chǔ)上還兼顧到行政管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，它既要促使市級(jí)政府職權(quán)、事權(quán)的減量?jī)?yōu)化，又要促進(jìn)區(qū)級(jí)政府職能的優(yōu)化整合，并帶動(dòng)街道和社區(qū)工作的改善加強(qiáng)，是更有針對(duì)性、實(shí)效性更強(qiáng)和帶動(dòng)力更大的簡(jiǎn)政放權(quán)。

　　1、這樣一個(gè)現(xiàn)代化的特大型城市，行政權(quán)力在市級(jí)層面過(guò)于集中的管理模式已不適應(yīng)。

　　在這種情況下，市級(jí)政府如果仍審得過(guò)多、批得過(guò)細(xì)、對(duì)基層業(yè)務(wù)插手過(guò)深，反而會(huì)扭曲行政管理的傳導(dǎo)系統(tǒng)，導(dǎo)致職責(zé)體系的混亂，助長(zhǎng)“等、靠、看、推”的現(xiàn)象。

　　“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的目的不能簡(jiǎn)單地等同于削弱市級(jí)政府的權(quán)力，而是要在整體事權(quán)、職權(quán)的格局中調(diào)整和優(yōu)化它們的配置，促使市級(jí)政府更好地履行政策、規(guī)劃、統(tǒng)籌、指導(dǎo)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等職能；使市級(jí)政府能夠從不必要的繁瑣行政事務(wù)中解脫出來(lái)，增強(qiáng)調(diào)查研究、政策制定、宏觀決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實(shí)施和調(diào)配資源的能力，把工作聚焦于提升城市高度、奠定區(qū)域格局、發(fā)掘發(fā)展后勁等對(duì)深圳未來(lái)至關(guān)重要的方面，把工作重心用于保障城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展的跨區(qū)規(guī)劃、重大設(shè)施、重要項(xiàng)目上來(lái)。

　　不同層級(jí)政府職權(quán)、事權(quán)的合理“錯(cuò)位”，才能避免職責(zé)同構(gòu)，科學(xué)配置有限的行政資源，在市級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，市、區(qū)、街政府各自發(fā)力、形成合力。既然改革是要提升整體效能，那么“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”就是各級(jí)政府的共同職責(zé)。

　　2、發(fā)揮區(qū)街作用，擴(kuò)大區(qū)級(jí)政府協(xié)同實(shí)施的職權(quán)。

　　面對(duì)繁雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、公共管理事務(wù)，市級(jí)政府常常會(huì)顯得鞭長(zhǎng)莫及“顧不過(guò)來(lái)”，需要“看得見(jiàn)”“夠得上”的下級(jí)政府“頂上去”，通過(guò)委托或授權(quán)方式則可以彌補(bǔ)管理能力與管理需要不匹配的缺憾。區(qū)政府在國(guó)家行政管理體系中是行政職能完備、機(jī)構(gòu)相對(duì)健全、管理較為規(guī)范的基層政權(quán)，具備承接市級(jí)政府下放權(quán)力的條件；同時(shí)，由于區(qū)政府管理地域相對(duì)不大，管理對(duì)象相對(duì)較少，有著實(shí)施綜合管理的便利條件，且能對(duì)一些棘手問(wèn)題視情況靈活處置，這是市級(jí)政府所不具有的彈性行政。

　　對(duì)市、區(qū)兩級(jí)政府職權(quán)與事權(quán)的調(diào)整，原則上應(yīng)實(shí)行屬地管理，盡量少實(shí)行“雙重管理”；市級(jí)政府放權(quán)要一步到位，并相應(yīng)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政供給和機(jī)構(gòu)人員，做到“人隨事走、財(cái)隨事轉(zhuǎn)”。政府職能轉(zhuǎn)移本質(zhì)上是對(duì)政府規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能最優(yōu)的理性找尋過(guò)程。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化守土有責(zé)的區(qū)級(jí)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城市、管理社會(huì)和服務(wù)公眾等方面的話語(yǔ)權(quán)，就是強(qiáng)化區(qū)級(jí)政府的主體責(zé)任，提升其管理的自主權(quán)、便利性；承接市級(jí)職能的區(qū)級(jí)政府要立足于提質(zhì)提效，對(duì)區(qū)和街道政府職能進(jìn)行梳理，完成行政職權(quán)的再整合、事權(quán)的再優(yōu)化、事務(wù)的再配置工作。承接職能的重點(diǎn)是政府運(yùn)作體制、運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)作方式的重新構(gòu)建，實(shí)施綜合管理，為此要加強(qiáng)指導(dǎo)、改善管理方式，要強(qiáng)化統(tǒng)籌、提高行政效能，要完善監(jiān)管、確保目標(biāo)落實(shí)，以此保證“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”收到預(yù)期的效果。

　　3、資源配置下沉，強(qiáng)化基層政府落實(shí)任務(wù)的職責(zé)。

　　要讓權(quán)力跟著責(zé)任走，就必須職權(quán)、事權(quán)適配�！皬�(qiáng)區(qū)放權(quán)”不能讓下放的行政職權(quán)都沉淀在區(qū)，區(qū)級(jí)政府在承接職權(quán)、事權(quán)及相應(yīng)事務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)一步地簡(jiǎn)政放權(quán)，該下放街道的要下放街道，該改革管理方式的要調(diào)整管理模式。

　　基層政府“有事、有權(quán)、有人、有責(zé)”，才能有效應(yīng)對(duì)城市管理和公共服務(wù)壓力，及時(shí)處置社會(huì)危機(jī)，是強(qiáng)化社會(huì)建設(shè)、公共管理、公共服務(wù)的根本�！胺艡�(quán)”到位和同步，權(quán)力的承接和行使才可能穩(wěn)當(dāng)和提效。

　　“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”是深圳市對(duì)政府職能整體配置和體系構(gòu)建的綜合改革，是對(duì)“簡(jiǎn)政”與“放權(quán)”的有機(jī)整合，需要在穩(wěn)定與改革、繼承與持續(xù)創(chuàng)新之間保持適度均衡�！皬�(qiáng)區(qū)放權(quán)”既要調(diào)整政府的外部關(guān)系，也在理順政府的內(nèi)部體制，從而提升政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的駕馭能力、對(duì)城市建設(shè)的組織能力、對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理能力，建設(shè)有權(quán)威、被信任和高效能的政府。

　　2 優(yōu)化行政管理體制機(jī)制，提高城市運(yùn)轉(zhuǎn)的整體效能

　　政府形態(tài)必然受制于城市形態(tài)并為城市定位服務(wù)，這就決定了“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的方向應(yīng)是建設(shè)現(xiàn)代政府，不然打造現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新型城市的目標(biāo)就難以成立�，F(xiàn)代政府應(yīng)是具有時(shí)代精神、體現(xiàn)進(jìn)步要求、運(yùn)轉(zhuǎn)效率更高的公共組織，必然要打破自行體系、條塊分割、運(yùn)作封閉的行政管理格局，通過(guò)橫向整合、縱向貫通，適應(yīng)全球化、信息化與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)對(duì)公共管理的新要求、新挑戰(zhàn)。深圳最有條件打造成現(xiàn)代政府，也有責(zé)任為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供示范。

　　1、打造整體政府，構(gòu)建全域一體化的行政體系。

　　權(quán)力是理解政府現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的關(guān)鍵，調(diào)整權(quán)力的層級(jí)配置是政府改革的重要方式。“強(qiáng)部門(mén)弱政府”是導(dǎo)致政府職能錯(cuò)配、轄制力不強(qiáng)、執(zhí)行力弱化的重要原因之一。按照行政職權(quán)與事權(quán)、業(yè)務(wù)與責(zé)任統(tǒng)一的全市“一盤(pán)棋”要求，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”將原本由市級(jí)政府管理的事務(wù)下放給區(qū)級(jí)政府，在區(qū)的層面重點(diǎn)對(duì)城市建設(shè)、投資審批、公共管理等職能進(jìn)行整合。

　　改革要針對(duì)政府職能碎片化、權(quán)責(zé)不清晰、運(yùn)作無(wú)序化等問(wèn)題，遵循整體政府的理念，力求構(gòu)建“一體化”“無(wú)縫隙”運(yùn)行的組織體系。“放權(quán)”是方式，“強(qiáng)區(qū)”是載體；市的任務(wù)是“瘦身健體”，對(duì)區(qū)的要求則是“強(qiáng)身壯體”。改革不僅要“強(qiáng)區(qū)”，還在于通過(guò)理順政府層級(jí)關(guān)系、改善政府運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)市”，市、區(qū)政府施政能力都得到相應(yīng)提升才是“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”取得成功的標(biāo)志�！胺拧辈荒苌�、更要防止亂，有力有效的“統(tǒng)籌”是保證放權(quán)充分、事權(quán)到位、整合順利的前提。“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”要做到放而有序、放而有效，必然要重構(gòu)市、區(qū)、街道的政府組織結(jié)構(gòu)，要求市級(jí)政府轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)觀念、調(diào)整施政方式、改變管理模式，這是對(duì)深圳政府提升規(guī)劃水平、強(qiáng)化統(tǒng)籌能力、落實(shí)監(jiān)督考核以及增進(jìn)制度創(chuàng)新水平等的全面檢驗(yàn)，也就是說(shuō)要“控制”與“放權(quán)”并行。充分運(yùn)用信息化、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等，保持管理和服務(wù)手段的先進(jìn)性，是現(xiàn)代政府的重要特征之一。

　　2、消解業(yè)務(wù)交叉，在事權(quán)整合中優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

　　職權(quán)重疊、事權(quán)交叉是行政效能之大忌。前些年一些地方在機(jī)構(gòu)改革中推行了大部門(mén)制改革，取得了一定成效，但未達(dá)到預(yù)期的目的。除了外部因素的制約外，體制設(shè)計(jì)缺陷也是其中的關(guān)鍵原因。

　　行政職能劃分與機(jī)構(gòu)設(shè)置必須對(duì)應(yīng)，在此基礎(chǔ)上歸并事權(quán)就意味著職權(quán)一致，從而避免多頭負(fù)責(zé)、重復(fù)執(zhí)法，防止“齊抓共管”下有利的爭(zhēng)、無(wú)利的拖、有責(zé)的推的現(xiàn)象�，F(xiàn)行的政府組織結(jié)構(gòu)源于單一制體制，是工業(yè)文明的產(chǎn)物，職能綜合的大部門(mén)制仍是改革的方向，但要配合實(shí)行大處室制，此外，還要全面實(shí)施相對(duì)集中行政許可權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等改革，把對(duì)“權(quán)力”的合理歸并、適度集成作為政府改革的一個(gè)重點(diǎn)。在現(xiàn)代管理方式下，行政職權(quán)的歸并和整合已經(jīng)成為檢驗(yàn)政府管理能力的尺度之一。

　　3、厘清機(jī)構(gòu)關(guān)系，在流程再造中精簡(jiǎn)冗余環(huán)節(jié)。

　　上下對(duì)口一般“粗”的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，混淆了職能與機(jī)構(gòu)的區(qū)別，忽視了不同行政層級(jí)的任務(wù)差異，在“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”中要抑制區(qū)級(jí)政府?dāng)U張機(jī)構(gòu)的沖動(dòng)。

　　在不增設(shè)機(jī)構(gòu)的前提下，區(qū)級(jí)政府承接新增職能，要么是將承接的職能和劃轉(zhuǎn)的人員并入?yún)^(qū)里既有的機(jī)構(gòu)，或是將市直屬機(jī)構(gòu)改為與轄區(qū)政府“雙重管理”的部門(mén)。從行政相對(duì)人找政府辦事的角度，最優(yōu)的做法是采取相關(guān)事權(quán)、職權(quán)一并轉(zhuǎn)移區(qū)級(jí)政府的方式，在區(qū)的層面做到統(tǒng)一審批、一并辦理和集中管理�！半p重管理”容易產(chǎn)生“雙重負(fù)責(zé)”的體制矛盾和工作扯皮，且易發(fā)生“條條”放權(quán)之后又以各種理由上收的反彈，為此要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

　　單一制的政府職能具有明顯的層級(jí)性差異，比如各級(jí)政府雖都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，但不同層級(jí)政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的履職方式有著很大的差別�！皬�(qiáng)區(qū)放權(quán)”必然涉及市、區(qū)、街道三個(gè)層級(jí)政府管理職能的定位調(diào)整，關(guān)系到市、區(qū)政府與本級(jí)政府部門(mén)職權(quán)、事權(quán)和責(zé)任關(guān)系的重構(gòu)。

　　3 系統(tǒng)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以公共治理促進(jìn)社會(huì)發(fā)展

　　發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平，良好的法治環(huán)境和公共管理基礎(chǔ)，使深圳比其他地方更有條件通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變，加快現(xiàn)代政府建設(shè)，在完善國(guó)家治理體系和提升政府治理能力等方面再做探路者，為全國(guó)政府改革樹(shù)立新的標(biāo)桿。

　　1、彰顯公共觀念，以現(xiàn)代治理手段改善行政運(yùn)作。

　　進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)的基層政府要成為多元主體的引領(lǐng)者，就必須融入轄區(qū)社會(huì)，既不游離于外，也不凌駕其上；要發(fā)揮公共政策的作用，行政部門(mén)就不能簡(jiǎn)單地扮演依靠單向指令、強(qiáng)制、管制、審批等措施的管控者。現(xiàn)代政府需要更多地運(yùn)用信息公告、政民互動(dòng)、行政指導(dǎo)、間接管理、給付行政等治理手段，善于應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體，在照顧到個(gè)性化需求中釋放所要倡導(dǎo)的公共價(jià)值觀，平衡秩序與自由的關(guān)系，建設(shè)積極的網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)。

　　2、推進(jìn)民主法治，構(gòu)建多方參與的協(xié)同治理格局。

　　深圳在走向市場(chǎng)化、法治化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體系不斷地發(fā)生著深刻變化，如何尊重并照顧到不同社會(huì)主體日趨多元多樣的利益訴求，成為政府面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。通過(guò)“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”，促使權(quán)力下沉，使以公眾為導(dǎo)向的基層政府更為親和、貼近公眾，消除政社之間、政民之間的隔閡和斷層，更有利于傾聽(tīng)民眾訴求、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、改善基層自治，便于吸納民眾有序地參與公共事務(wù)。只有政府與公眾能理性地討論、對(duì)話和審議，才能暢通民意、聚合民智、引導(dǎo)民意、擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)，尋求廣泛的多元支持。以民主法治為基礎(chǔ)，協(xié)同共治是現(xiàn)代化城市治理的社會(huì)基石。

　　3、健全政務(wù)服務(wù)，增強(qiáng)公眾認(rèn)同感鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　社會(huì)公眾的信任是地方政府優(yōu)良的施政環(huán)境、執(zhí)政基礎(chǔ)，公信力就是政府能力。市、區(qū)、街道的行政服務(wù)大廳是政府服務(wù)市民和企業(yè)的最全最大服務(wù)平臺(tái)，應(yīng)進(jìn)一步充實(shí)其內(nèi)容、增強(qiáng)其功能，打造好這個(gè)公眾“找政府”的服務(wù)界面，同時(shí)發(fā)揮它作為改革平臺(tái)、創(chuàng)新抓手的作用。

　　政務(wù)服務(wù)的先進(jìn)程度，是現(xiàn)代政府的一面鏡子。將“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”與政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新相結(jié)合，能夠互補(bǔ)促進(jìn)，提升對(duì)政府的認(rèn)同感、滿意度，就是在打造政府施政最堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谌魏螘r(shí)候都會(huì)有“不愿轉(zhuǎn)”、“不會(huì)轉(zhuǎn)”和“不讓轉(zhuǎn)”的情形，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”推動(dòng)轉(zhuǎn)變的側(cè)重點(diǎn)已不再是回答“該不該轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，而要深入到“如何去轉(zhuǎn)”當(dāng)中，把“更有力地管理、更有效的治理”放到改革實(shí)踐中加以解決。

　　總之，深圳的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”是以推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化行政管理體制機(jī)制等的系統(tǒng)性改革，既向下級(jí)政府“放權(quán)”、更在于重塑政府，既向市場(chǎng)“放權(quán)”、更要改善社會(huì)治理�！皬�(qiáng)區(qū)放權(quán)”是深圳建設(shè)現(xiàn)代政府的重要舉措，完全不同于前些年許多地方實(shí)施的以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，省直管縣體制下的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。從建立科學(xué)合理的地方政府管理體制、建設(shè)符合深圳城市發(fā)展要求的現(xiàn)代政府的角度講，“放權(quán)”比“擴(kuò)權(quán)”更為精準(zhǔn)。（作者單位：艾琳，吉林大學(xué)法學(xué)院講師；毛大，深圳市政府公務(wù)員）